.* / / UDES ADMIMSTMTIVES J PAU A nVn lEN i^|Ík] /f DE LIKSTITUT M A ^ TROISIÈME ÉDITION PREMIER TOME rAias LIBHAIUIE DE CUILLAV.MIN & Édilcurs a« Juiirii.ll «Ics fcconomislcs, do Ja Collcdlon drs pniinpaiix Ktoiinniis c., du Picliounairc dc rÈfonouiic PolUiiiiiPi o*''. Riie Jíichelicu, i i1859 iiAvui:. I.MPlUMKim: ALIMI, LPMALE, Ol A! p’0ULÍ:AN-^i 9.
r- * ● V5 4 ‘ : V’’ I ÉTUDES ADMINISTRATIVES vrr‘.j: . é J> - f l /V. ■í MEMIÈRE 1'ARTIE é ● 4- ORGASlSATlOi^ ET PRIAXIPES GÊKÉIUIX DE L’ADM1S1ST(IAT10A' / , ' V TITRE PREMIER 4 ● i 1>E LA 1'LACK QLE l’aDM1.\ISTRAT10.\ OCCLTE DANS LE SYSTÈME DE NOS IXSTITLTIONS. /. P CIIAPITIIE PREAÍIER. r.ES 1'ouvoiRs ri íiLics. Dans lcriÍ£ince des sociétés, les pouvoirs publiessont confondus; les divers intérôts íi la gardedesquels Üs soiit préposés, s’unisscnt par des licns si ctroits qiEils commencent naturellemcnt par se mClcr enscmblc. Le soiiverain, roi oupcuplc, les ticnt rcsscrrds dans sa niain toule-piiissantc, et les iait tons ílécliir sous 1’cnipire d’unc mênie volonté. Avec Ic tenips, iicetle conlusion succòdc la division des pouvoirs. Dans rordrc politique, elle procure aux n» Edit. ~ Tomo 1. 1
Li-:s pouvoins miucs. la loi 1‘cslc arbilrairc, si Ic ju^c ol)ciL ii luie règlc inressamnieiiL variahle, la siíciirilú que procurcnl les Iribunaux est iíliisoire et iueomplclc. II laut ilonc, comnic conséqucncc de leiablisscnient judiciaire , atiaclier à la loi la duréc et la nialiirilé, cL la rendre síable poiir que lapplicaiion cn soiL lernic cL assurée. Dansccbul, on rentom-c dc fornialiiés parliculièrcs, ou la pivparc avcc plus de sniii, on la soumct à un cxamcii pliis rénédu, à des conLròles plus séricux, on la j>iiblie avec solcnnité; elle esL ainsi préservée de trop laciles cliangeiuenls. Bien qidellc denieuro cncore rattribut cxclusir du clicí de VKtat, elle i)rend une forme pi‘oprc, (pii prepare une séparation ])Ius enlière. Plus tard, quand les inslitiitions politiques se fondeut, Ic droit de fairc les lois cesse (rapparíenir à la royaiuc seiile, et se partage entre elle et les asscmídées ([ui rcprésentent la nalion. A cerlaines époques, par un démemijremcnt absolu , il passe lout cnlicr à ces asscnil)lécs, et lo elicfde flüat n’y prend partquau moycn dc rinitiative, si elle lui est accordóc, et d’un veto plus ou moins al)soUi. Deux pouvoirs, le pouvoir législalif et Ic poiivoir jiidiciaire sont ainsi détacliés et acquièrcnt une cxistcnce séparée. Au monaríiuc est réscrvé seulement le pouvoir cxécutif, c’est-à-dire lesoin dexécuter les lois, cellosdii moins dont l’application n’appai‘tient pas à la justice, et de gouverner la nalion sous Icur aulorité. Le pouvoir cxécutif lui-niènic se divise cn dcux branebes : la politique, c’csl-à-dlrc la directioii moralc des intéréts généraux do la nation, ct radniinislration qui consiste principalemenl dans Vaccomplisscmenl des 3 KTIDKS ADMINISTIUTIVES. ciloycns dos garanlics lutélaires; dans Toidrc économique, si fon j)cut ainsi parlor, elle conlribueà faccomplissement plus régulier, plus rapide, inieux ordonné des Services publies : mais ccllc division (lui parail loute simplc, lorsquc les lois la consacrent ct que Tusage l’a sanctionnéc, est Toeiivre lente du tcnips, dc rcxpéricnce ct dc la réflcxion; elle commcncc par des essais, des latonncmenls ct s’acliève à Vaide dc procédés^n quclípic sorte scicntifK(ucs. Les fractionnements du pouvoir sont d’abord iniposés par la necessite. Le souverain plic sous le poids dc deYoirs qui dépasscnt ses forces et qu’il ne peut négliger sans s’exposer :i des plaintes, importunes mênic au d'cspotisme ; faulc d’appuis, d'instrumcnts et de conseils , égaré par Tignorance ou par des passions que n’arr6tc aucun frein, il marche au hasard, nc suit que son caprice et nc rccule pas mèmc devant la violcncc. Pes su jeis sont inquiets; Tarbitraire règnc; un malaisc universei troublc les esprits. Poiir alléger un tardeau trop pesant, pour dissiper les alarmes, rétablir lemouvement, prevenir lesrésistances, la proteclion d une autorité spécialc est accordóc cn ])i’cmicr licu a ce que les ciloycns ont dc plus cber, à Icurs propriélés, à Iciir liberte pcrsonnclle, ;i Icur vie. Soustrairc ces biens précicux aux incertitudes d'ime volonté mobile est ic bcsoiii qui sc fait le plus tôt ct le i)lus vivement sentir. i;ordrc judiciaire est fondó. Par fétablissement des tribunaux, les pcuplos entrent dans la voic des instiUilions rógulièrcs et s'initient aux bicufaits de la separation des pouvoirs. A|ipliquer la loi, tel est foífice des tribunaux : mais si 2
LKs pouvoins ruüLics. n les (léluils des altriijiilions rcspcclives, rudininistration' a sa place h parí, ct, dans rcxercice de sos fonctions, ellc SC irouve cn contact lial)ilucl avec tous Ics aulres ponvoirs, avcc la loi qu’cllc applique et coniplèle au besoín, avcc la justice qQ’oUe organisc et dont ellc cxécutc les arrèts, avcc la j)oliliquc dc qui cllc rcçoit rimpiilsion. Qiiellcs sont scs prérogalives? Dans qucllcs limites doitelle SC reníermer ? Commciit se déiend-olle contre les usurpations des autres pouvoirs, etcommcnl ceux-ci leur lour se préscrvent-ils des siennes? cest ce quil est iiéccssairc d’étudier pour déterminer avcc précision le role qui lui est imj)arti dans Ic systòmc constitulionncl. Cette étude réclame Ia plus séricuse attenlion et se rattaclie anx eonsidéralions les plus élevécs. D’uncpart, la liberte politiíjne y est cn cause. La séj)aration des pou voirs est la pi‘emièrc condilion des gouvernenieiits libres; proj)osition incontestable et qui n’a rien perdu dc son autoritd pour avoir été inscrito dans la Constitution dc 1848. D*aulre part, plus ladministration a vu sYHendrc son doniaine, plus il est nécessairc dc l’y enfermer étroitement ct dc inetíre les barriòrcs qui l’y retiennent et I enipechcnt d’en sortii', cn íiicc des lois et des inuiurs qui ont dlargi sa splièrc. KTUDES .\J>MINISTR.VT1VES. Services publies. Sous Ic gouvernement constitutiomiel, la poliíiquc clle-niême passe cn pariicaiix assemblées Icgislativcs. Ueprésentant la nalion, édíetant les lois aux- (piellcs ellc doit obéir, ces assembleesne peuvcnt demeu- ’ étrangòres à la poliliqiie qui, par les rapports qidelle cnlrcticnt au dcliors dans 1’intérèt dc rindépcndancc et dc la dignitedu pays, et par le niouvcmcnt qidcllc im prime au dedans à tout cc qui concerne le repos, la sécurite, la vic morale ct la prospérite du peiiple si grande influence sur les destinées publiques. IMus le pouvoir parlcnicntaire grandit, plus il íait invasion dans la poíitiquc. 11 la conduit par les lois, parles votes (ínanciers, par des i’ésoliUions. Arrivé ;'i son extreme dévcloppemciiL, il TaUirc à lui pi’csque tout cntiòrc et n’cn laisse au pouvoir exécuiif que cc qui est maiière de iiégociation, d etude et dc mise en muvrc, plutôt que dcdélibcraiion ct dc décret. Cetto (livision (les pouvoirs ct Torílre sucoessif dans leqiicl ellc sopero sont contirnics par les monumcnls do notro Instoirc. Sous le régime ídodal les próvòlés ct les nrlèmem T'' <l’tigrandissonicnt, les de U juslit(^. L cnregislremeiu des édits par les rotirs dc justice attriliuc aux lois leur cvi-ilZ ■ h .● > ^‘‘●‘‘'-terc dislinctií. Anríis "“'I* , 0, ,ucl, ,.i„. rci , exerce une
L AD.MIMSiUATlON 1-;T Ui 1'01. V01U LKlilSLA ni’. 7 qucsorlc associéc au législateiir ct se trouve par eonscfjiicnt en étroil coiUacL avcc liii. La loi qiii slatue cn Icrnics gcnéraux et cloiit rcmpire enibrassc la rraiice ciuière, scs ])rovinccs nombreuscs et scs pnpulations divcrscs, nc pciU iii lout ])révoir, ni toul réglcr. 11 cstsonvcnt bcsoin qiicscsoniissionssoicnt réparécs, scs príncipesdéveloppés; sanscccomplenicnt, 1’cxéculion cn scraii variablc, arliilraire, plcine de défaillanccs. 11 liuil dono qu eiilre la loi ([ui ordonne et l'agcnl qiii liii prèlc son bras, il sinlerpose une autorité qui parle pour ellc (juand elle na pas (oul dit, qiii décrète les mcsurcs sccondaircs qidclle na ]>as prescritcs ellc-inêine, qiii precise sa voloiUé quand elle ne la j>as clairement cxpritnée. C cst roilice de radministralion, et elle Faccomplit au nioyen des règlcmciUs d'adnnnisiration publique. Cct oíllce inlermédiairc qui lui confere un caractère })rcsí|uc législatif, qui lerigc cn suppléant et, connne on la dit avcc juslcsse, cn substitui dii législatciir, resulte naturcllcment de son inslitution nienic; cn cíVet, ))Our cxéculcr la loi, pour la metlrc cn niouvcinent, il íaut poiivoir lui donncr Ics organcs sans Icsípicls ellc dcineiircrait inipuissantc et inaniméc. Ladminislralion pourtant n’cst pas donéc ])artout de cctle faculte esscntiellc, mais, cn Lrancc, ellc en jouit plcincmcnt. Plnsieurs eonstitutions, cntrbuitrcs eclle qui nous régit cn ce momcnt, la lui onl exprcssémcnt rcconnuc. Lc droit de fairc les règlenicnls d’administraiion publiiiuc est donc un attribiil conslilutionncl dc radministralion. Souvent les lois contienncnt à cet égard une disposition explicite. Qiiclqiiefois mènie il leur an-ivede délégucr à ees ivgler, KTiniiS ADMINISTIIATIVKS. CIIAPITHK II. I.’AI).MIMSTItATI(IN I)A.\S SCS HA|-|>onTS . I.éüISLATtl-. AVEC LL. i>uuvun; Lc législatcur disposcet, dans les cboscs qui la concernent, radininisiration apjdiquc : à run la dédaration desdroits, à TautrercxécuLion. La loi ncsl, selon l’expression dc Cicérou, qu’un prinre mud, et le prince ou 1 adniinistration cst hi lot purlunlc. Ladminislralion est donc le sorviteur dc la loi; elle est la force vive qui la rend active et scnsihle, finsti ment organisé qui lui donne ‘Uune pujssance cxiérieurc ct íIui,ensoii nom, imprime le niouvemcnt aux aílaires IHibbqucs. Au législatcur appartient une fonclion plus élcvéc : il exerce une autorité plus absolue; radministralion n’a qiiuu ru c subordomié, mais cllc cml.rassc dos ohicls dusnm.,h..cux,ellosolrnduitcnlails,ollc louebo Íux 1, ! f cd,osos do„t ollc d pose, la g,■andem-dos intéròls anxqnols ellc cst cl,a,- ^ VI /-'.'"'T; '1“*' - ^ccnndaifc ^1,- do cOMsidéoable cl nécesMiiedelorganisation polilique. Io -"'M biuions (,n ellc cxcrcc. l>ar la prinoipalc, ellc cst cn (ptcl-
i/aDMINISTUATIüN 1:T LE POLVOIU LÉdlSLATU’. ít sont aiUorisées par radministration, cn vertu trimc siniple approbalion généralc, porlée aii InidííCt. Ün iie saurait donc élablij’ une rèíçle absoluc ct il n cst ]io.ssil)lc de pivscnlcr que ípiclques indications, puiséos surlout dans rinlérêt dii public, inlérêt loujours décisit en dc tellcs (piestions. Lc législatcur doit ouvrir iin vaste cliamp aux nienls d'administralion publique. Que la loi nc néiíligc ])as iin seul inlérêl í^ocial, mais (ju elle nc descende, à 1 c'gard (Vaucun, aux détails sccondaii’CS : tcllc cst sa vraie mission. Toule qucslion sc résoiid l\ 1’aide dc prín cipes généraux dont les règles d’applicalion découlent. Proclanicr ces principes cst roíncc de la loÍ ; cn organiscr les conscqucnccs cst roíficc des règlcmcnts. Dans un £tat dont Ic territoire esl élroit, Ic législaicur qui voit, pour ainsi dire, lout lioniinc ct loulc cliosc, ppuL mesurer la porlée dc ses prcscriptions. Les parliesintércssécs sontdcvant lui, les íails írappcntscs regards, ct Ic nonibrc n’en cst pas assez grand pour comportei' licaiicoup dc Solutions dinérenlcs. II pcut donc administrei', ear cVst administrei' que d'appliquer la loi, ct c’eslappliquer la loi que de déduirc loiUcs les conséquences des principes qidellc pose. Mais, dans nn Ktat commc la rrance, oíi les fails .sc mullipliciU à Vinfini, oíi Ic mode d‘applicalion dii inême ]irincipe pcut varier daprès les diflémiccs dc climaLs, de ricliesses, demanirs, la loi ipii pnnrvoit elle-mème à son applicalion , agit en avcugle. Ellc cst dépourvuc dc sagesse et dc prévovance. IMus le territoire d’une naiion esl élcndu et sa popnlalion nonibrcuse, i'lus, pour la ]ilns juste et la plus ETÜDES ADMINISTRATIVES. ments desobjets qui appartiendraient au pouvoir législatif, mais (lui réclament ime cxpéi’inicntalion icniporaire ou exigent des connaíssances tecliniqucs. Dans ce cas, ellcs lixent ledélai dans Icf[ucl le règlemcnt devra être convertí en loi. II n'v a aucunc règíe precise à 1’aide de laquclle on jmisse délermincr avec eertítude le domaine rcspeclif dc la loi et du règlemcnt d’administration publique. 11 est .seulcmciit ccrlaines niaíièrcs dont Ia ConsLitulion a fait le parlagc en Icrmes cxprès ct (pii par conséíiiicnt nc pcuvent être dispulées. Ainsi, Ic vote dc rinipôt cst re serve à la loi, ct un règlemcnt d’administration publiiiiic nepourraitétablir une contribuLion. Par contre, Icpoiivoir cxécutií est eliargédu soin d’assurcr lexecution des lois; il cst donc interdit au [louvoir législatif de s’immiscer dans les niesures de purc cxécution. C’cst dans les consLitulions mèmes que sc li'ouve cc partage entre les dcux poiivoÍrs,ct, selon leur esprit, elles accordentplus a I un ou a lauLre. Mais elles ne peuvcnt comprendre (|u un petil nombre de dispositions généralcs, eí, quclque soin qu’ellcs prennent pour assigiier íi cliacun son lot, une foulc d’objels échappent u Icurs définitions ; il est d aillcurscertaines niatièrcsmixtesqui, cn raison des afiinités on par des considérations spécialos, se refiiscnt mémc a lapplication dii principe général dc ladassification . Ainsi, les travaux pnljlics sont du domaine dc Tadminisiraiion, ct poiirlant, en raison dcslarilsct des cxproprialions, c’est Ia loi qui autorisc ou concede les plus imporlants; ainsi cncore, les impôts sont du domaine de la loi, et pourianl certaines taxes, en égard íi leur peii diniportance ou h leur caraclère purement local, 8
l’adíiiiMsthation i-:t le poevoih léüislaiif. pcnétrcr lous Ics secrcts et tlonnersalislaclion íi tons les intérêls. Ce parlagc cnlrc la loi ct le ròglcment a pour consé- (piciice (le relcver l’un sans aliaisscr Tautre. Loin dc là, se Ijornant à proclainer Ics veriiós priniordialcs dc la moralc socialc, Ics rbgles foiidanientales de Tordrc, Ics l)csoins essentiels de TÉlaL, la loi se ticiit dans une régioii plus élev(*e et nc s’cxposc point, cn la ([iiitlant, aux claniciirs des partis, aux plainlcs de rintérèt privo. Ce})cndant ces rcglcs nc soiU pas égalemcnt aj)plicalilcs à loiitcs Ics lois, (lucl qidcii soit lobjet. Au conIrairc, selou la nialüjrc rpdcllcs règlcnt, les lois pcuvoiit aceorder plus ou moins, soit au règlcnieiU dadininisIralion puliliqiic, soiímêineà laction administrative. Oii pcut (liviser les lois, d'après la nature dc Iciirs dispositions, cn deux classes dislinctes. Les unes concernent directcinent les ciioycns, règlent leurs droits personncls, Icur capacite civile,leurs ohligations envers 1'Ktat; elles Ics soiimctíeiit à ccrlaiiis devoirs, dans un inlérêt dc policc ct dc síirctc, prononcent des iiUcrdictions, posent dos limites h la liberte et édictent des ])eines. Les aiitres s appliqiient h TÉtat liii-inême, consiílóié commc la pcrsonniíication de rintéròt colicctif des citoycns, et détcrmincnt les droits ct les obligations du gouvernement, qui rcpriiscnte l’Ktat et agit cn son noin. Les lois qui apparliennent h la pi‘emiòrc de ces calégories (loivent 6trc ])lus d(3Vclopp(‘Cs. 11 convieiU que les dispositions cn soient íormellcs, explicites, completes. Oii pcut Icur appliqucr la penséc dc Hacon : les meitIcurcs sont cclles qui laissent le moins dc place à une appréciation arbitraire de la part de cciix (|ui onl à les IO ETUDES ADMINISTRATIVES. II prompic expeídition des aíTaires, la loi doit agrandir la spliòre des règlemenls. On peut distinguer par des traits geinéraux les cboses qui sont du domaine obligé do la prcmicrc, de cclles qui pcuvení être déléguées aux scconds. La loi est généralc, unique, cxécutoire sur tous les points du territoire : clíc n est pas faite pour une partic dc la nation, comnie cn Anglcterre, ct nc ebange point avcc les provinces. EUe doit donc se restreindre aux olijets ípii interessent la genéralite des citovens ct laisser aux règlcments les mesures qui sont susceptibles de modifications d’après Ics lieux. La loi est destinée à une longue cxistence; ellc est choHe ferme et stuhlc à toitjours, selon les termes de la formule royalc ({ui autrefois ordonnait ri':tat y fut apposé ; cllo doit donc que le sceau dc nc s’appli({ucr (|u’h cc qu. est permanent et durable, ct laisser aux .●èglemcnls ce qui est accídcnícl ct passager. L;i loi esl preparóe avcc (íes Icnteurs et dos prccaiilons qui, pour être nécessaires, n"cn embarrassent pas moins sa marebe. 11 convient donc quellc ne resolve pas les queslions qui, ne rcclamant pas l’apparcil dc ces formes, cxigent une décision immiídiaíe. Le ròglcment, entoure de garanties moins solcnncllcs . , . - , mais non moins prolectnces, pout sciil concilicr la niatoritó derevamen avec la promptitude dela solution. 11 convient enfín dc . . ‘’^^^'oym’auxrèglenicntslcs((uesns qm cxigcnt desconnaissances tccbnicines. Secondée dTmf les plus aceré' I f Science, hvréc aux soins pratiques des afmres, 1 admiiiistralion pcut sonder loutes les diíliculLcs,
i;í i/aI).MI.MSTUATK)N KT Ui rotvolll LKíüSLATU'. sai;csse des pouvoirs pul)lies, élément iióeessairc de la inardic régulièrc des iiisütutions, saiis lei]uel Ics nicilIcures peuvcnt éclioucr, avcc Icíiuel les plns. imparfailes peuveiit SC maiiUcnii’. Depuis I7SÍ), les cnipiéicnienis 1'éciproqiics de la loi ct de radniinisLraliou oiit ótc Iréqiicnls. Kntrc doux jiouvoirs qui sc louchont et qui, pour aiiisi dirc, sc coniiilèlcnt mutucllcmcnt, il sc iroiiyc loujoursuii icreain commuii, acccssiblc h cliacim dcux ct (pii éelioiL uaturellcmcnt au plus cntreprenaiit. Ün a vu tour à toui’ radministration cnvaliic par la loi ct la loi par 1’admiiiistralion. La ConvciUion et l‘Enipirc ont donné rexcniple dc cctlc confusion. La premièrc alia jus- )iu’à détcmiiucr la forme des voitures de la poste par des lois, le sceond jusquà créer des peines par des déerets. Les ííouverncmcnls qui sc succédèrent depuis lirout au pouvoir législaiif une part qui iie cessait pas dc saocroilrc. Sousla Uestauraiion, les assembldcs législalives ])artieipaicnl aux lois que par la délibéraliou ct Ic vote. Elles n’élaionL qu’une branelic éiicrvéc du pouvoir législatif ct nc pouvaienl scniparcr dc radministration, que défendaienl rinitiative ct Ic velo réscrvésaii pouvoir cxécutii’. Eu Icur donnanl l’inilialivc, la ebarte dc 1830 ouvrailla carrièrc ii Icurs cmpiétcincnts, mais Ic pou voir cxécutifconscrvait Ic veto pour Icur résister.^ Sons la Conslitulion dc 1818, une asseinbléc uniípic ' ' sait cn scs maiiis l’iniliative , la délibéraliou et Ic droit dc pronmlgatiou, cn cas dc refus du jiouvoir exéeulil. i,c pouvoir législatifn’avail donc jdus aucun IVein , son indépcndauec élait absoluc. Cepcndant il esl juste dc reconnailrc qu'il ne sortil point des limites que lui assigiiail Tesprit dc la Constitution ; le président de la UéKTIUKS ADMIMSTHATIVI-S. appli((ucr, admiuislralcursaussibienquejiiges, car tmit cc qui pcut atteindre les ciloycns dans leiir forluue, dans Icur personne, dans Icur honncur, exige impéricusement rinlcrvention du ])ouvoir supréme de la sooiété, cesl-à-dirc dc la loi. 11 n’cn est pas dc niénie des sccondes. Quand il sagit, par exeinidc, des biens qui apparlicnncnt à rÉtat,des marebés ;i passer, des Iburnitures à fairc, rintérèt public serait comi)ronits par une législation soupronneuse qui, garrotlaiU l’adminislralion, lui rcfuserail la liberté dc sc niouvoir, Les garaiitics dues à la ebose publiíjuc sc rcncontrcnt dans les règlcs géiiérales que radministration csl temie dc suivre, dans les contròles qui rentourent, dans la responsai)Ílitc dc scs agents et non dans d etroites ct iniuiiticuses prescriptions. La part respeclive dc la loi ct du règlcmcnt (pii dcpend, comme on vicni dc le voir, dc la nalurc des iuterêls a régicr, est subordonnéc aussi aux garaiitics que préscntcl adminisiration cliargée de faircces règlenicnts. Si radministration csl arbitrairc, sans règlc,' ponsabilité, un légisiateur bien avise lui laissera pcu dc latitude. 11 nc déléguera qu’avcc réscrve ct crainte un pouvoir qui pourrait engendrer des abus. Si, au contrairc, 1 adminislration obéit ii des règlcs consiaulcs dc justice ct déquilé,si clie doÍt inspircr conliance, l)ouvoirs pcuvcnl élre élcndus sans danger. On peut, :i laidc dc ces signes, sc rendre compte des rapports rcspcctifsde la loi et de radministration, mais on } reconnait aussi combien la ligue ípii les séparc est diilicilea niarqucr. Ellcdé|iend dc la natiirc des gouvernemenls, des termes dc la Constitution et surlout de la 1-2 nc sans resriiinsses
L^ADMINISTRATION ET LE TOUVOIR LEGIáLATlE. la Constitulion, surtoiit dans une matifere aussi délicate, aiissi sujeite à coiUcslatioii que les prérogatives rcspeclivcs des pouvoirs poliliípics, sont de nature à les hlcsser Cl n’oiri‘ciU pouvtant pas une gravite tclle que le Sénat doive se croire aiUorisé soit à cinpcclier la pronnilgalion d’unc loi préparée parle Conscil d’Eiaí, proposéc par Ic gouvcrncmenl et adoptée par le Corps Législalif, soit à annuler solennellemcnt im aete du pouvoir cxécutií’ L’liistoire, si on rinterroge, ne fournit pas des exemples rassurants. Le sénat de 1 Einpire était composé d'liommes illustres et considérahles, ses membres élaient inamoviblcs et nommés à vic; de riches dotations assuraientlcur indépcndance. Coiistitué gardien dela liberte de la presse et de la liberte individucllc, le sénat de TEmpirc ne s’est souvenu de ses importantes préroga tives et des droits de la nation ([ue le jour oíi il a prononcé la décliéance de rEmpcrcur, écrasé par TEuropc cntiérc. L’invasion d'un pouvoir par Taiitre a toujours eu les pUis fuucstes couséquences. Cbacun deux, en eflet, est placédans des couditions appropriées à sa destination. L’un est éleetif, indépcmlaiit et irresponsablc; lautre, issu du pouvoir exécutif, amoviblc et rcsponsalile. Aulant il scrait dangcrcux que la loi jugcàt des questions l)ersonncllcs, simmisràt dans le nianicmcnt des dcnieis publies, pourvut àla iiomiiiation aux eniplois, autant il ic scrait que radiuinistration réglàt les droits privés, étaldit des imiiots, staiuíU sur la propriété, ete. Les plus cbères garanties des citoyens scraiciU à la merci du l>ouvoir exéciuit'. 11) 14 ETIDES AÜMINISTRATIVES. pulilique ii’cut jamais oceasion ni de demander une nouvellc discussion , comme ily était autorisé, ni de témoigner son dissentiment par le refus de faire lui-mêmc la promulgation. La dcrnière Constitution a complétcment cliangé ce régime. Au Corps Législatil' on a retire le droit d’initiativc, mémc rinitiative imlircctc que Ini donnait l’art, 19 de la cliarte de 1814 ; le droit d’amcndenient qu’avaicnt admis et cette charte ct Tacte additionnel de \ 815, il ne pciit rcxcrcer qidavcc Tadliésion du Conseil d’État, corps amoviblc ct iiommé par le clief de 1’Etat; il n’a pas même roccasion d’exprinicr son opinion, ni de ibrmuler un vceu sur Tétat de la législation , en délibéraiit sur des pétitions quil lui est interdit de 1’cccvoir. De jdiis que le Corps Législatif de l’Empirc, il ne possède que le droit de se livrer à une discussion dont la connaissance arrive au public sculemení à 1’aide d’un procòs-vcrbal, rédigé par clicf du pouvoir exécutif. Sans juger ce système, il est permis de dire que si le pouvoir exécutif était menacé sous la Constitution de 1848, le pouvoir législatif 1’est à son tour sous la nouvcllc Constitution. A la vérité, le Sénat est investi de íacultés au moycn desquclles il pourrait sup])lécr à l’Íni- ]>uissancc du Corps Législatif. II a le droit d’anniilcr le^» acLes qui lui sont déférés comme inconstitutionncls , ct de s opiioscr à Ia promulgation des lois président qu’a cboisi le un ' qui scraient conliaires ii la Constitution. Mais on peut sans témérité admetlre qu un corps composé par le pouvoir exécutif n’cst í>as institué particulièrement pour s’opposer aux actet» par Icsípiels ce pouvoir sortirait de ses limites. Combicn de mesures ípii de contenir une violation expresso sans
l‘aDM1MSTUAT10N et LE 1‘OljYOm JEDICIAIRE. 17 16 i:tl‘ih:s adíiimstuatives. Aucune iiutorUiS discróLionnairc n’cst ilonnéc íi li\ jusIcs convcnlions ou la loi lice; cUe i\\\ pour règle que iiuellc ;q)pliíiue. Kllc Ics prcnd dans leurs termcs stncts et 1’i^ourcux, ct Ics iait passcr iiiêiiic dcvaiit léquite, si letiuilé en cst blesséc. Elle fait ahsíraction des persoiiiics, aucun obslaclc iic 1 arrete, aiicuiic craiiite iie la troulile. Scs dépositaircssonlirresponsablcs, inamovibles et indépcndants, ses arrèts sont souverains. EUc rògnc sans partage dans la splière oii la Coiislilulioii 1 a placée. Au contrairc, radministralion se subordonne au\ licux. Eintórèt public cst sa loi suprcmc. de scs actes. Ses CIIAPITUE III. i.’admi.ni.stil\tk).\ dans srs iiAri'onTS avkc i.n rouvom JLUICIAinE. La justice ct radminislralion, soimiises runc ct rautre h raulorité du pouvoir législatií, sont égalcmcnt pré])osécs ii rcxéciilioii dos lois. Aiissi, dans Ics derils des pulilicistes ct dans la tenenr niomc des consLiliitions, Ic pouvoir judiciairccst-il souvent désigní: coninic une des liranclics du pouvoir e.xécutií'. Mais, à jiart cc caraclòrc coinmun, la justice et 1’adminislralion sont deux iiouvoirs distincts. tcnips ct aux Aussi, doit-elle complc sans cesse agents sont révocables, scs pi’cscriptions peu^cnt ôtie modifiécs ou rapportécs. Elle cst mobile ct sujette ii xariation commc les objetsqui coniposent son domainc. On coinprcnd, d’aprcs ces diflércnces, combien il im porte que la justice ct radministralion se renferment toujours dans les limites qui Icur sont respcciivcmcnt assignócs. Lc règlcmcnt des aíTaires publiques ^ remis à un pouvoir ípii resiste a toute inllucncc, sexcrVàt-elle au nom de rintéret public, et ipii met son lionneurhappliquercn toute oocasion la loi dans la niemc I)enséc ct lc mcmc esprit. Cc caracltre de la justice, qm fait sa gloirc ct iiotrc sécurité, cst incompatiblc avcc la nature desbesoins auxqucls radminisiration doit pourLa justice cst cliargóc de la defense des droits ]>rivés Ct iiidividiiels; iadministrntioii veillc sur les intcrcls collcciifs et góncraux : qii’uii ciloycn soit inquiólc dans sa liberte, dans sa propriétc, dans son lionneur, il im plore 1 appui de la justice ct trouve auprès dellc protcction ct sceours; que la sociétc, qu’uiic réiininn mêmc de dloycns, gi’oupés dans une eireonscriplion territoriale, ou íbrinée sciilcmciit par une conmiunauté dMntérèts, éproiive un licsoin qni reclame lc conconrs d'un pouvoir supéricur, investi du droit dc prescrire Ics cessaires, délégiié des lois doiU re.xéciition cst reiiubsc, 1 administration inlcrviciU ct lèvc les obstacles. Be celle deslination propre ;i oliaeun des deux pou- \oiis résultcnt les diíTércnces de leur organisalion ct du modedelouractinn; nc saurait être voir. subslituait il la Si, d’anlrc part, radministralion SC justice, elle scrait cxposéc à suliordonncr les droits pri ves il rintéret public, ii méconiiailrc, cn vuc du sa ul dc 1’Etat, la prnpriété, la lilierlé, ct ^ mcllre larlnmesures ne-
I,’Al)MlNISTnAT10N KT LK POIVOIII JlDICIAlUi:. secoiulairc h suppiccr h Icurs oiiiissions cl ne laisscnt point de margc ;i rapprécialion nisonnéc dc ceux qiii doivcntles lairc cxéciUcr. CcLlc exéciilion esl im aete cn qiiclíjuc snitc niécanique, cl, sons leiir ompirc, l’adminislralion un agcnl aveiiglc, appeló seulcniciit íi lire im tcxlc cl à le suivre litiéralcmcnt. II na hesoin, sclon niie expression dc Montesquicii, davoir que dosycux. U sulliL au législalcm*, poiu' aUeiudrc sou Iml, d’altadicr une peinc à la violalioii dc eliacunc dc scs prescriplions cl deu íVapper cclui qui, par incuric ou niauvaisc voloutc, Ics a mceoiinucs. Que laulorilé judiciaire prononce cclíc pcinc, comnic toutes les autres, cc n est pas dc sa pari s’ininiisccr dans Ics aiíaircs admiuistratives. Elle, aiissi, n’cst appelée <ju’ii lirc un tcxlc legal cl à constater s’il a ele observo ou viüló, cc ([ui csl ollicc de juge. Elle nc saurait eu aucun cas entravei* une adminislralion qui a dejà les liras liés, (jui ne possede point son libre arliitre ct dont lous les dcvoii’S soul ccrils ct nian(ucs h Tavance. II nen est pas dc nieine lors([uc la loi, conime en Franco, se contente dc i)i’oniulgucr ({uelques ])i’incipcs rondanientaux radministralion ct dc rarmer dc ccrlains droiis. L’administralcur nesL pUis un exccutcur scrvilc strictenient enferinc dans les riguenrs d’un texte. Arliitrc vérítablc, iljouit dc liberte morale; ildoit lairc appel h son inlclligcnce, inlcrroger la pcnséc du législalcur avec lequcl il poursuit un ímt comniun ct dont il est I interprete aiUaiU que Ic ministre. Dans cc syslènic, l aulorite judiciairc, si elle clait autnriséc à amuiler les actes des administraleurs ou h les traduirc indislinclcinent a sa 10 18 KTlinCS A1).>1 IMSTllATl VKS. traire ii la placc du droit. Lc jour oíi la justice tomherait entre les mains dc 1'adminislration, il n’y aurait plus [lour les citoycns ni garanties , ni sécurité.' Cest pourquoi, depuis 1789, toutes les Constitutions oiU proclame le príncipe do la séparalion des pouvoirs et se sont attacliécs à lc íairc prcvaloir. II est vrai ijue des pays libres n’onL ]ias adniis ce príncipe, mais leur cxemitlc est sans valeui’. Dans les clioses (|ui loucbcnt à radministralion comparcrla France à rAnglcíciTcet aux I-ltals-Fnis. lai, les pouvoirs administrallfs soiit aussi circonscrits dans leurs allrilmtions que lc gouvernement lui-meme. IIs sc bornent à ce qui est indispensalilc à la vie du eorps so cial ct ils nc ^ont pas au-dclà. Les citoycns aceomplissent cux-nicmes la plupart des devoirs qui, chez nous , sont condes à radministralion. La centralisalion, , parlerons bicrUòL, y est inconnuc. En France liairc, ladmiriistration occiipc lc jilus vaslc espace ot exerce les fonclions les plus nnmbreuscs. Elle diclc des ordres a un pcuplc d'employés, de fonctionnaires, d’agents de toutes les catégories ct dc tons les degrés. On nc peut donc conclure d’unc nation à rautrc,'et ce qui est simple, logiquc, sans inconvénicnt, sous cos régimes etrangers, peut ctre périlicux ct itiapplicable sons lu nolre. ‘ * on ne saurait dont nous au con¬ de coulérer dos ))Ouvoirs généraux h Les diUercnces des systèmes ont iiroduit cellcs des Icps pions. La loi aiiglaisc, la loi aniéricainc saUaclicnt a |ne\on et a réglcr tons les cas. Commc elles sont app iques en général par des agents (lui nc dépcndcnt j)us UI pOiucincment, U fant qu’elles soient precises, inipé- ■atues et expresses. Elles irappellent aucun pouvob'
l\\i)Mimstration i:t ij: rovvüir judiciaire. nicnt iViisurpation ct dc dcspotisiiic; en cíTet, si ccs garantics nc sc rcncoiUraient pas, il pourraiL arrivcr par exemple que radministration s’eniparàt dc ce qiii est du ressort des tribunaux ct que, par cet envahisscmenl, Ics citoycns fussent prives de la prolcction que la justice Icur promet. Délermincr Ics rògles sclon Icsquellcs la justice ct. radministration scronl mainlcmies dans leurs limites est donc un prol)liímc donl la l)onne solulion importe essenticllcment, soit ;i la marclic régulièrc des inslitutious, soit à la liberté des citoycns, mais c’cst cn mômc temps un probUmic qui a loujours soulevé les plus séricuses diiriculics. L’Assembléc Conslituanlc s’était I)ornéc d’abord inscrirc dans les lois constilulionnclles Ic principe de la séparation des deux pouvoirs. Lorsqucllc t'ul appeléc à Vorganiser, clle donna au Roi, « commc clicf dc Vadminislration généralc, » Ic di'oit de rcvcndiciucr sur les lrii)unaux les questions qui auraient un caraclòrc administratif. Lc pouvoir cxéculif conserva cellc alLribution jus{|u’cn l’an viii. Ellc fiit notammenl reconnuc au Rircctoirc par la Constitutioii dc Tan iii, ct Vexerdee n’en fut subordonné à aucunc ròglc íixe, iii circonscrit par des liniilcs détcrminées. Ainsi lc i)ouvoir cxéeutif cxcrçait un droit i)rcsí(uc absolu, cn vertu duqucl il lui était possiblc (rempiéter sur Vautorité judiciaire et il nc sVn défcndit ])as (oujoiirs. Jlais on toucliaii. cncorc à Tépoíjuc oíi ccllc aulorité avait lout envabi, ct le souvenir dc scs ciilrepriscs préoccnpaii b bon droit lc législatenr. ÍVim nutre coto, dans Tesprit dc ces premièrcs Constitutimis, le pouvoir exécuiif clant subordonné aux as21 20 tTi:i)KS AUMINISTRATIVICS. barre, pourrait soumettrc radministration h un controle général et illimitc, 1’aUirerà soi lout cnliérc, la Irapper d’incrtie ct larréter dans son cours. C’cst le spectacle que 1’ancicn regime avait donné. A déíaut dc limite entre les pouvoirs, la justice était parvenue, avcc bappiii dc lopinion à qui ellc inspii-ait coníiancc, ct à laide dela persévérance familièrc aux cori)s permanents, k s’cmparer dc tous les allribuls dc Ia puissance publique. Les])arlements intervenaient dans la législalion i)ar renregistrement des éditset dans badmmistration par les règlemcnts dc policc et par Ics poursuites dirigécs contre les administraleurs. lís pouvaient, nialgré les é\ocalioiis ct les coiiimi/fimus, renièdes vioIcnls et par cela ménie d’un cinploi rarc et diflidlc, mettre la souverainclé en interdit. Aussi, le premiersoin dc rAssemblée Constiluantc, au moment oíi cHe fondait lc régime iiouveau , iiii-il dc déclarer que « Ics íbnetions judiciaires élaient distinctes ct devaient loujours demeurer séparées des fonclions administralives;» ellc décida (jue « Ics juges nc pourraient, à peinc dc íorlailurc, troublcr, dcqiiebaic nierc que cc soit, les Oj)éralions des corps administi’atils, ni eitcr devant eux les adminislratcur dc leurs fonctions.» 111 as pour raison lel est lc principe (pii, sauf quelqucs exceptions néccssaircs, na pas cesse dc domincr les raiiporls de la justice ct dc radministration. ^ Ce principe reposc sur les considérations les plus graves et les plus intimement unies à rintérét jiublic, mais l application en doit étre cntouréc dc toutes les galaniics piopics h \ empéclicr dc dégéiiércr cn un insiru'
i/administuation (●t le polvoir jiniciAini:. 23 rcmlanl dc son gónio cxcrcait uno inlliience prcsqiic irrcsisliblc. ITailleurs, rapprobalioii du cbcf de 1’tlat (Haii dc purc íbrmc, ei s'ii íauL en croirc Ics Iradilioiis de ce tenii)s, cllc ne fui jamais rcfuséc aux décisions du Conscil d'Klal en ccs malièrcs. Quoi qu'U en soit, la garaiUic que la Consütution dc 1 an viii parait avoir cu en vue l‘ut illusoire, el Ics exemples dc Tinvasion de Tadminislrallon sur la juslicc devinrcnt íVccpicnts et fureiU qiiclquefois scandalcux. Avcc la Ucstauralion, la France rccouvra Ic regime parlemcnlaire et Ic príncipe dc la responsabilué poliliquc. 11 nc porta pas immcdialemcnt scs fruils, mais il nc demeura pas slérilc. Poiir faireconnaUrc ses conséqucnccs l\ 1’égard des règles deslindes íi assurerla séparaüon des pouvoirs, examinons successivcmcnt les deiix ordres de mesures qui s’y rapporlcnl, les conllits dc rautorisalion dc poursuivre devant les tribiinaux les agents du goiivcrnement. Quanl aux conllits, on viL d’abord les tradiiions du gouvernemenL imperial adoptées par la Ueslauralion. Droit conféré aux prefets, en élevanl le conílit, d'ai‘rèlcr immédialement raclion des tribunaux; poinl de delais pour les décisions du gouvernement, cl, par suite, suspension itidélinie dc la juslicc; point dc limites à rcxcrcice du droit des préíets qui élevaient le conllií méme contre des décisions jiassées en force dc cliosc jugée : dc là de nombreuses cL vivesréclamalions. Eníiii, en 18:28, une ordoniiancc du 1*'^ juin, encorc appliquée, lixa des delais, precisa les cas ou le conllit était aulorisé,l’inlcrdit en ccrlaines malières et consacra de nolables et réelles garanlies. (>j)endanl, on laissait toujoiirs au 22 EU DES ADMINISTIIATIVES. semblées, cclles-ci (]ui pouvaient loujours lui demandei' compte de scs aclcs et réformcr ceux (|u’olles irapjmouvaient point, sbiitribuaient indirecteinent à clles-mènies les droits (iLielles lui conferaient, et il élail logique qidclles se réservassent ainsi la lacullé de réglcr les attril)ulions respectivos des aulorités adminislrative et jiuli” ciairc. La Conslitution do Tan iii prévoyait inèmc des cas ou les conllits seraient déierés à la législaturc. Quand la Conslitution dc 1 an a'im reslreignit le ròlc des assemblécs pülili([ues cl agrandit celui du pouvoir exccutif, ses rédactem-s ncitouvaieiU ètre disposcs ii rctirer à cclui-ci un droit doní il était investi. Cependant les pouvoirs mémcs dont le clief de TÉlat devenait possesseur, labsence dc la responsabilité ijui avait disparu avcc la prépomlérancc des assemblécs, augmcnlaieni les dangers que courait raulorité ]udiciairc,^ct si l'on nc pouvait lui remettre la faculte de réglcr ellc-mèmc scs aurilimioiis,on comprit instincíivcnient que cette facuké ne pouvait círe donnéenon plus à radministration, ni mème au gouvernement ([ui ne faisait phisqinin avcc cllc, si lon peut ainsi parlcr, cí la Constiliition dc I’an VIII decida que le Conseil d’Élat (|uelle créait scrait charge dc prononcer d'unc part sur la mise en jugement des Ibnctionnairespublics, et, dauire part, sur le coníentieux administratil' qui comprenait le jugement des conflils; a la \(TÍlé, il lut adniis (pie les décisions du Conscil (1'KtaL nc valaicnt ipic par rappi-olialion du clief ( u gouvernement, mais ccile subordinalion ne résultait daucune disposition constiuiliomiellc ou légalc, et cc n est pas le seul exemple des usurpations commises píii’ c nniitrc nouveau , à une époque de lassiludc , oíi l
i.’.U)MiMsrnATioN i:t u: rorvom Jidiciaiiu:. proprc. W\v le rapprodicmcnl des magistrais les pliis élcvés do. lordrc administralif ct de Tordre jiidiciairo, les dcux pouvoirséiaieiU représentés et défendus. J*ar la présidcnco dnnnée à un ministre, riiilérèt de I li^tat troiivait dans Ic Irilninal iin organc aulorisé eL ]niissaiil. Par la reconnaissancc d'une jiiridiclion propre, Ic gouvcrncmcnt éclinppait à raccusalíon de portcr la main sur raiUoriié judiciairc. La jurisprudenoc dii Triliiinal des Conllils juslilla les espéranees (|ue sa créalion avaiL lait nailre; clle Ini pres((ue enlièrcnieiu conforme a ccllc (juc le Coiiscil d’K[aL avait précédemmenl siilvie, saneiionnéc par iin corpsdont la composition prévcnait Loiiics les objcciions, clle recucillit une ai)proliation nimc, elle prévalnt même dans le Coiiscil d’Élat cL d; la Coiir de Cassation qui s'appropriaicnt pliis tard, avec cmpresscmcnt, les décisions de collègucs élus dans Icur sein, eL le résiillat cerlain de rétablisscmcnt du Tribu nal (les Conilits devaií. êtrc d’introduire une parlaile concordancc enlre ccs dcux grands corj)s, donl riiarmonic csL un avaiKage si précicux. Avec Ia ConsLiLiitinn de 18-íS a óLé détriiit le Tribu nal des Conllils. Les dispositions de la loi de I8io ont élé reprodnitcs par nn décrel du 25janvicr ISo.i, mais les instilulions avec Icsquellcs ccUc lol se combinait étaicnl prorondémeiU cbaiigées, la rcsponsabililé polili((uc suppriméc, le regime parlemcniaire aboli. Le gouvcrncmcnt a rccouvré le droil de rcmire sur les eonilils dos décisions contrain'S à 1’avis du Con.=e.il (rCtal, cl s'il cst inujoiirs lenu de les inséror nu J/ontVcv/r el an JiuI/elin (l(‘s Lois, que soiU dcvcnus les rccoiirs poliiiques, les intcrpcllations, les réclamalions dc la presse, üí; KTUDKS AUMINISTRATIVICS. 24 ridicLion gouvcrncmcnt la décision définilivc, mais, commc le disait Cuvier : « Que le gouvcrncmcnt abiisc des conilits, ([uMl enleve des citoycns ii leurs juges iiaLurcls, quMl intervertisse les juridiclions, scs ministres peuvent à cbaque instant íHre apjíclés ;i en répondre devant les chambres. II y a à 1’abus un remède lonjours pret Sous le Gouvernement dc JuilleL, le systèmc fut maintcnii;on n’y introduisit que deiix changements de purc forme, mais qui 11’étaicnt pas sans importancc. Dabord, les débats devant le ConsciUVKtat furent dus pul)lics en 1831; en second liou, la loi du 19 Juillet '184ò, en aiUorisant iniplicitcmcnt le gouvcrncmcnt a s écarter de 1 avis du Gonseil d’Klat, decida (pic, dans cc cas, 1 ordonnance qui interviendrait scrait insérce au Moniíeur et au liuUelin des Xofs; elle voulait ainsi» lorsquc la décision cmancrait du gouvcrncmcnt tout seul, cn avertii-ropinion, ct ouvrir accés aiix plaintes dc la presse qui était libre, ct aux réclamalions dc hi tiiiuine qui étaií debout et rctcntissanlc. Cependant,^ ces combinaisons légales, bien qidcllcs eussent donnc salisfiiction aux réclamalions les plus legitimes, n’opposaient point cncore une liarriòrc infranciiissable aux envahissemenís du pouvoir exécuiif. Les avjs du Conscil d’l':tat étaient . )> reniinams toujoui‘s adoplés i>ar le gouvemement, mais on aceusait le Conscil d’Ltat dc tcndic ii acci’0Ítrc oiUrc mesurc les attiábiUions admi' nistralivcs. La Constitution de LS-iS vouluL ôler un jn-étcxie h ces accusaíions; ellc institua le Tribunal ues Condits, composé pour moitic de consciller.s d’lUat et ]iour nioitié de conseillers h la Cour de Gassaíiom piesnle par le ministre de Ia justice ct investi d'nnc jH' même 2
i,’ai)Min!Sthation i:t ij: pt)i;voni jlüiciaiue. “27 20 milKS ADMlNiSTRATlVES. moililié (lans 1:\ nouvcllc Consliliition que par la créatloii ifiin Conscil d’État élii parVassombléc cl par suite intlépciulaiit du gouvcrncnicnt, Conseil d’Élat doiil Ics avis, lioniologués pour la forme par Ic pouvoir ex-écutil, étaicnt de véritablcs décisions. II rcmplissail doiic, pour lautorisatioii des poursuites h diríger contrc Ics agenls du pouvoir, des altrilmlions aiialogucs :’i cclles du tribunal doiiL iious Ycnons de parler à Tégard dos coiitlils, et do ccltc íaçon los autorisations de poursuites avaient cessé. aussi l)icn que Ics coiifUts, de dópendre do la volonLó du gouvcniomciit. La Coiislitution de 1852 est aussi sur co point reveniie ii cc qui existait avant 1848, avec Ics diflórences ([ui résultcnt du nouveau systònie politi{[ue, dillorcnccs ‘ lesquclles il est iiuUile d’insistcr encorc. Oii a ótó plusloin. Lc droit dc fairc la preuve par tciuoius des faits imputós aiix fonctionnaires pul)lics, droit ouverL ])ar la loi du 20 mai 1819, supprimó ])ar la loi du 25 mars 1822, et rótaldi par cclle du 8 octobre 1830, a lc décret du 17 févricr 185,2; les triburectionncls ont óté sul)stiiucs au jury pour lc Ics appels à ropinion que cette inscrtioii avait pour objct dc provoquer, s’il en clait besoin? IVaillcurs, lc Con seil d’Ctat, établi par la nouvcllcConstitution, a, coninm iious lc montrerons plus tard, un caractèrc íoiit dillérciiL dc ccluí du Conscil d’Ltat de la monarcliie constitutionnclle. Quant à la niise cn jugement des agents du gouveriicnient, un des prcniiers aelcs dc la lícstauration fut dc permettre de traduirc devant les tribiinaux, sans aiilorisation préalablc, les préposós ou emi)loyés des coiUribuLioiis indircctcs (loi du 28 aouL 181Ò); plus tard, la mômc exccptioii fui admisc à Tcgard des agenls qui ordonneraient ou opércraieiit des pcrcoptions illégales (lois annucllcs de financcs). En 1819, la loi élecLoralo pcrniit aussi dc poursuivre sans aulorisalion les fonctiomiaii’es publies coupablcs dc dólits cii maliiirc doleclions. Sauf CCS cxccptions, lc principe dc rautorisation, ccriLdaiis rarticíe 75 dc la Conslitulion dc ranviii, cnntiinia dc subsister. Lc Gouvci-nenicnt de Juillcl avait proposé une loi sur la responsabilité qui remettait aux trilmnaux, sauf des précautioiis spéciales, lc droit de juger sans autorisation les agenls du pouvoir; mais les ílcux cliainiircs en rcvinreiita laríiclc75, légèrement modifié dan^ los mosures d a|)plication. Ainsi, lc gouvernement conservait le droit d'arretcr les poursuites, mais il sasircignaii à snivre Favis du Conscil d’État, dlaicnt d’ailleiirs sonmiscs à Ia garantie de la responsaliilité, et, d’autre pari, los ciloycns qui reproebaient un agent du pouvoir un acte ilícgal étaicnt, cn cas de plainlc dc celui-ci, autorisés à fairc la preuve du fait dónoncé. Apres le 24 Eévrier 1848, cc svslèmc ne ínt SLII élé retiro pai naux cor . jiigcmcnt dos dólits de la presse, et les dóbals des proeés relatifs à ces dólits ne pcuvent etre publiés. En outre, la faculló dc poursuivre sans autorisation les íonctionablcs de dólits dans les ólections, n’a pas ótó naires eoup niaintcnuc par lc dócret du 2 fóvricr 1852. Ainsi, qu’un eiloycn prótende fairc annulcr un du pouvoir qui porte atteinte h scs droits, le gouverne ment, par la voie du conílit, pcut cmpóclier les tribunaux'de eonnaltrc de raction qui leur est soumisc; (póun ciloyen se plaigne d'un fait arbitrairc comniis h acte scs décisions
l’aü.M1MSTUAT1ÜN MT LT PÜlVOlIl JCDICIAIRR. poilil. Les tribunaux aciucls dilTèrent des andens parlemenls aulanl tjuc la 1'ranco nouvellc de la l* rance de 1788, Cl les magistrais de 1'ordre judieiaire uauraieiU aucun pcndiaiil à méconnaitrc des instiUUioiis doiU, conime citoyens, ils recueilleiit les bicnlaits. Empressiís de mainlcnir Icsjuslcs altribulionsdcs pouvoii’s publies, ils auraient pour seulc préomipalion ladélcnscdcs droits prives Cl iic pcuveiit donner ombrage ceux (pii scraiciit disposés h fouler aux pieds ces droits. 20 2^ KTtDMS Al»lIMSmATI\ MS. SOU prújndice par un agent dii pouvoir, Ic gouvcrncment, par Ic refus dauloriscr les poursuiics, peul einpêcbcr les tril)unaux de comiailre de la plainlc Sa déçision est souveraine ot nc peut ôlrc roliict (l'aiicim rccours. N’ost-oii |ias autoi-isé à afliniier (|iio raulorilú jiidiciaire II esl pas prolúgéc conlrc raulond; adniinislnilivc, ct n existc-t-il singulière conlradiclion dans des (pii diiiic pari déclarciu les jugos inamoviblcs, en sans contrcdit d’assurcr Icur indépendanoc à 1'ógard du pouvüir (|„i seul pouiTait sü lairc uiio arme de ramovibilite, ct qui daulrc part pcrmcllcnt meiit dc soListraireà Iciir jiiridicli à logard dos(|ueIles coíle aux citoyens? üuellcs pouveiit êlre les raisons de ces précautions ialoiises. Laulonle judieiaire a-t-elle iciilc dc sorlir de >ne. Is? ^ullemem. La Cour dc Cassalion iiolamnieiit , L ,r’' '“'"t »l'-^«'valrice des eompée iccs Ün pourrait dirc, sans cxagéralioii, (luellc a éic u n ii s aussi atlacliée aux préroga.ives idiiiiuislratixes que 1 administralion elle-même. II n’v a pas licu dc elomicr. Depuis lc|ioque oú l’Asscmlilée Constiuanlc lemoigiia.t aux irilniiiaux dc si vives déliances, les icmps soiit luen cliangés. Dc iiouveaux priiieipcs oul del.iii ivcniciiti.rcvalu; des lialiiUides se soiit formées inHí ■'‘lluciice. Aii souvenir des pouvnirs cxorlúl'‘'sscmliléo, qui vciiaiule inm*í loc’ salarnier; mais de nos j ^ exeos qiicllc redoulait nc sc commcUraient lois vuc au gouvernelion loiilos les qucslions garaiuic assure une prolcdion sen 2.
L'Al).MlMSTJtATlüN KT LK 1’ütVOm POLITIgli:. incii!s de la prospóritú nialériellc. Lc pouvüir politiquc trace la voie et radniiiiistration l’y suil. La polilique, <lans (Ics vucs retrogrades, crainl-elle de répandre Ics liiniièi’Gs au sciii de la naiion? ellc emploie radministration hcteiiidre Ics foyersd’iiistruclion. Groit-cllc au contrairc que le peuplc, i)liis éclairé, sera ])liis licurcux et l)lus moral? clle emploie ladministration à ouvrir les écolcs. Sons sa directioii, s’il ost besoin de prendre une altitude qui imposc à letranger uiircspectsalutaire, 1’administration anne les plaecs fortes, agraiulit les cadres de 1 arméc, organisc la gardc natiouale, favorise les enròlcments; si lordre est cn péril, clle applitpie avec rigueur les mcsm‘cs de surcté; si les classes laborieuses souflrciit, elle multiplie les Iravaiix publics, crée des atclicrs, ouvrc de iiouveaux débouchés au commerec et à 1’industrie. Dans loutes ces mcsures générnles, radminislration doit obéir h la polilique, cu serviteur lidèlc et dévoué; sa résislancc ou son mauvais vouloir serait ime source de désordre. Mais s’il en est ainsi dans cc (jui conslituc la conduile générale, les deux poiivoirs doivont se séparer, non ])our se contraricr, mais ])our se Icnir dans leurs conditions respeclives, lorsqidil sagil de 1'cxécution des lois, des inesures de détail et des rapports directs de la puissance publiipic avec les citoycns. En eflcl, dans les fonelions qui lui sont propi’CS, l’administration remplit une véritable magislrature. Les I>ouvoirs (|U elle exerce lui sont remis pour assiirer d'autant mieux le Service public par les règles quclle s’est lajlGs, rexj)éricncc qidellc possèdc et les lumièrcs dont 'dlc est lc foyor. Sagit-il des emplois? on attend dcllc ao miiKS -ADMlMsrUATIVCS. 31 CllAPITPE IV. I. AÜ.MINISTieUION IJANS SES I’.AI*I'OU' rOUTIQLE. Le pouvoii- iralitiquc est rinstmmoiil lc plus actif du progrfcs (le la civilisation, des lumières et du bieii-êtrc general II exerce siir la sociélé une surveiliance permancnle, übserve ses besoins, siiit ou redresso ses tcndances, ecoulo ses vkux, niodèrc ses passions. 11 est au dcliors SOI! repi-esenlant et son organe, et cn toute oceasion Ia liliis Iiaulc expression de la penséc publi([ue. Llroitcraent associe íi radniinistralion, il nc se conond pourlant pas avec elle. Sa fonctiou est lonie ddnitialive, dapprécialion, de dircclion, de conseilUI (|ui donii(í à radminislration son esprit général, sa pensee, et, si 1 on pciu ainsi paricr, son drapeau; à ccllct tótreservee larlion, c'esl-à-dire Icxéculion des lois et 1 exercice matéricl gouvcriierncm. rs AVEC I.E PÜCVülU et praliqnc des pouvoirs confies au ralion est Cost ain.si r|uc cliaquc gouverncnicnt sc sert de l’adn nstration ponr fa.re prévaloir son sv.stèmc et donner au\ .SCI \ iccs pidjlics 1 mipulsion coníòrm' que 1’Empircorffi luilitaire --’mc à sos vucs; c’est ^ uiisait la France pour sa diclnture r. ^"^estauration leiitaitun relour vers le 1 que le Louvernement de Jiiillct Iccondail les élé-
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