1 3NTAIRE DU Mkmk auteur r I r La suppression des octrois et l’expérience de Lyon. — Dcu.’c .●u-liclos de la Revue politique et paiietnenlaire, IS'J.i, pp. à 2S7, et pp. R3 à 47Ü. Le pouvoir réglementaire du Président de la République. — de la Revue politirpie et parlementaire (1SD8). Les poursuites contre les fonctionnaires pour actes accomplis à l’oc casion de leurs fonctions.— I-lxtr.. de la Revue générale iraiimiuistratiou (1898). La question de la délimitation des fleuves et rivières navigables et, ' flottables. — E.xtr.. de la Revue d'administration (IHü'J). La répression des violences contre les enfants. — pédagogique (1899). Nécessité de modifier la législation sur l’emprisonnement par voie de correction paternelle.— Rxtr.. de la Revue pliilantliroi)ique (1899). La question des octrois. — Extr., de la Revue de Paris (1S99). 1 / Extr. r ■ A H. BERTHÉLEMY t i’UOl-ËSSEL'U t)K l*UOrr ADMINISTIIATIF A l.'l XIVKHAlTK UE l'AlUS ( ( l' Extr.. de la Revue / PARIS i librairie nouvelle oe droit et de jurisprudence ARTHUR ROUSSEAU, ÉDITEUR 14, RUE SOUFFLOT ET RUE TOULLIER, 13 1900 Casa Carraux C. HILDEBRAND & C.'* DO l 5 40 O I i - f
vr^T ♦ r ●■?:■' ^ J' " . PRÉFACE IS'v a-l-il pas (luelque lômérili* à Iciili'r. celleiils autours, do n.'‘dniro on rormiiles après tant d ex- % simples, brèves, et précisés U‘s principes (pii dominent nos institutions adminis- ●J; , V Iraiivos? Nos maîtres ont eu le même dessein. S’ils ont tou¬ ché le but, n’est-on pas en droit de prétendre que ce nouvel etlVirt est inutile ? S’ils ont inconiplètemont réussi, l’espoir de mieux faire ne semblera-t-il pas, de notre part, l’eflYd d' imprudent(' illusion et d’une excessive conliance en nos pro[)res forces? (,)n m’excusera de no l'avoir pas pensé. Des vérités juri diques et dos règles auxquelles se plient les rapports des hommes, on peut écrire, sans on retrancher une ligne, que disait l^ascal des lois pliysiques et des vérités naturelles : Le temps les révèle d’àge en nous en donnent rintelligence ment. C est do cette iaçon que l’on peut aujourd'hui pren dre d autres sentiments et de nouvelles opinions sans in gratitude [envers ceux qui nous ont précédés], puisque les premières connaissances qu’ils nous ont données ont servi de degré aux nôtres... S’étant élevés jnsqu’ri un certain degré où ils nous ont portés, le moindre cJTort nous fait mouter plus haut, et avec moins de peine t't moins de gloire (( nous nous trouvons au-dessus d’eux, et pouvons découvrir des choses qidil leur était impossible d’apercevoir^.. A quelques théories près, la substance de ce livre se re trouve entière dans les ouvrages des trois jurisconsultes dont une ^ ● ce âge... Les expériences qui (« SC mullipliont coutinuelle- a (( U (( i (( i. <( « <( <( . » I i. Fragment d’un Traité du vide. f- '■ A
1 ■> l'HtKACE les Inivaiix (ii‘ dnclrino ou rie jurisj)rnrl«‘un‘ oui, au cours de ce siccle, )(.* [)lus lai'genuuil conli-iljin'' au (l('‘V<‘lo(iiH*nu‘u[ du droit admiiiisti'atir : j’ai nomme* MM. Ducrocij. Aiiruc, et l.,aferricro. .le me suis raremr*nt écarte^* d'une manière s(“nsiMi‘ des idées u<*néral'*s aux(|uelles, avec d’inévilaldi's divi*ruenc(‘s dans rap|dication. ces lrf)is rnaîlres de noire scicma* oui comnuinémenl rattaché les règles |U’imordiales ih* l'administration moderne. Mon anil)ition a é((* bien moins de dir(‘ autre (dios(* que de dire aulrennmt, cl de ju'ésenler sous un aspect plus tlu^'orique les solutions pratiqiu‘s ([u'ils ont (‘xj>osées par le livre, déreudues par la pai’ole, ou consacrées par le jugement. Il semble qu’à tonte éj>oque ou ait coiisidcri; comme une entreprise malaisée la systématisation du droit administratif', et ceux qui se sont adonnés à son élude j)araissent s’étre moins prooceuj)és d’expli(|uer le « pourquoi » des choses (|ue d’en exposer le « comment ». Cela tient sans doute à la multiplicité, à complexité des besoins auxquels radministralioii est chargée de pourvoir. J’en vois en outre, pour les institutions administratives actuellement en vigueur,une explication suriisaiite dans leur relative nouveauté. Le droit administratif moderne n’a pas, comme le droit civil, de profondes racines dans le passé. Scs assises se trouvent dans les lois de la Révolution qui ont érigé en règles constitutionnelles ces vérités dont les philosophes du XVIIP siècle avaient proclamé la haute portée sociale: le principe de la séparation des pouvoirs législatif et exécu tif, le principe de rindopendancc réciproque des adminis trateurs et des juges. Maintenu et afTcrmi sur ces bases par les dîtféi’cnts régimes politiques qui se sont succédé depuis cent ans, notre droit administratif a ressemblé, pendant les deux premiers tiers VI >● VII l'nCF.VCE de ce siècle, aux maisniis neuves que dos aménagements succi'ssifs rond(*nt seules ci'uifortables en les adaptant aux goûts et aux nneui’s do leurs hùles. 11 est aujourd'hui sorti do la période do formation. De nom!)i‘(*ux chang<'nu*nls, cerles, el do largos progrès y encore possibles; changcmonls do détail. oopondanL et pro grès <le pratique, si nous dt*vous nous (*n tenir à rédiheo constrnil il y a cent ans. Tel ([uel, (.railleurs, il nous liahitahh' et assez oxaclonu'iil ap[)roprié aux loudancos d’un peuple justement désireux do concilier ces doux choses égalonn*nl nocessuiros : Tordre et lu liberté. C’esl do ect édilice que j(' voudrais expliqiu'r la structure (*l faire saisir Tharmonie. ConnaUre ne siifhtpas ; il fantclairement comprendre, pour sainimumt juger ; cl c'est ce qui m'a conduit à donner chaque année, dans renseignement oral qui m’estconhé, une plus large placeanxdévcloppemenls théoriques. Provoqués à exercer leur jugement plutcjt que leur mémoire, les étudiants de nos Facultés paraissent se prêter volontiers à rcIVorl qui leur est demandé. Ce livre est écrit pour leur faciliter cet otTorL. Puisse-t-ü contribuer h la vulgarisation plus que jamais qui dominent le régime administratif de notre pays. . ,1 : (J sont ● ‘. 1 . \\ la variété. à la 1» nécessaire des principes .1 Le Pouliguen, 20 octobre 1900. 1 r' ● ● .1 : ■) ; ■ I à .J
r I 1 m '■t \(JT!ONS PUiaJMlNAlUKS l no iialion csl une association d’individus soumis à une nu'me anli)rilc souveraine et ol'i'i>sant à des lois ijcént’*rales communes. -1 3. . J I 1. l-.tal est la porsonniticalion juridique de la nation : c'est la nacapabl»' de vouloir, d'agir, il'entreleles (●itats voisins soit avec ses propres \ lion meme envisagi'C comme I 1 < nir des rapports soit avec membres. L organe dosa volonté s'appelle le gouvernement. Le güuvermmient. (jucllo iju'en soit d'ailbnu's la forme, de sa mission par trois catégories d'actes, des des acl(îs tl adminislralion. des actes de juridiction, l’dats modernes, la l'onction do légiférer a (.‘té rigouremsement séparée des tleux autres. (Vest le ]n'incipe de la séparation des pouvoirs dont nous aurons à (.létorminer ultérieuJ I s acquitte actes de législation. f t Dans la plupart des r ■J '●é I rement la ])ürlée et les conséquences. I.a lonclion de juger et la fonction d'administrer sont séparées aussi, dans la pratii[ue ordinaire, comme elles sont tlislinctes d; la théorie ; mais elles concourent l'une et l'autre a la même lin ■ i M t nis I : «JUl est Texéention de la loi et, poiircette raison, je les rattache l une et l’autre an même pouvoir qui est le pouvoir exécutif. Les règles suivant lesquelles les tribunaux tranchent les litiges entre les personnes sont écrites dans des codes particuliers (code de procé'durc, code d’instruction ci aire s’étudie en môme temps que L expression Aduiinisiradon englobe toutes les autres fonctions du [)Ouvüir exécutif. Ions les services div'ers qui concourent i culion dos lois, les services de justice exceptés, sont des services administratifs 1. l t i I t ■ criminelle). L’organisation judi- \ ces règles. !l à l’exé- ' ■> et le Droit adminislrntif est l'ensemble des prin cipes et des préceptes suivant lesquels leur activité s’exerce L f, (i) Si distinctes que soient les fonctions des adininisti'ateurs et celles des juges, il y a lieu de remaniuer que l’organisalion judiciaire, par certains côtés, relève directement du droit administratif, tout ce qui concerne la nomination, ravaiicoment, la retraite, les traitements des magistrats ; de même, la question du caractère juridique des fonctions publiques <iue j .aurai 1 occasion de discuter n'est pas spéciale aux fonctions <ulininistratives ; elle s’étend avec le môme intérêt aux fonctions de judi ture et aux offices ministeriels. Il en est ainsi, notamment, jtour ::x J ca1 ffi i
1 J 2 NOJ-10 NS Pn !●:[. IMIN A11u:s Le droil administratif est Tune des Invinidies ilu droit juiblir ijiii comj>rend en outre le droit constitutiorjnel, 1»* firoil rriinimd et le droit des gens. Le dn^it criminel qui détermine les faits ptinissaldi's et dit pai’ (juels moyens rautorité' les recliervliei'a et les réqu'inii'ra. le droit lies gens ijui traite des rapports des nations entre elles, eonslilin-ni des sciences '.^pé’cialcs non seulement jiar leui' objet, mais encore par les principes qui en sont la Ijase et {)ar les nitHliodes (jui s\v appliquent. Le droit constitutionnel elle droit adminisi ralif au contraire, très voisins l’un de l’autre, ont un cai'actère cnmtnun de gé-né-ralil''.Lc*m*s points de contact sont si nombreux ipi’on les confondait naguère dans un même enseigtjement ; il n'est pas possible d'op<'rer entre eux une séparation complète. L’est dans le droil constitutionnel , a-t-on dit très Justement que sont les tètes do chapitres du droit administratif; l'un est ainsi la jiréface obligée de. l'aiilre. Le droit constitutionnel nous fait connaître rorganisation poli tique de ri^lat, la distinction entre, les pouvoirs publics,les règles suivant lesquelles seront désignés les personnagiîs investis de celte double fonction qui constitue resseuce du gouvernement: faire la loi et en procurer rexécution. Le droit administratif analyse dans ses moindres rouages le mé canisme de la macliine gouvernementale. CommmiL l’appareil est construit, c'est le droit constitutionnel qui nous rapprend ; com ment il travaille, comment fonctionne chacune de ses tuèees, c’est la matière du droit administratif. Au seuil du droit administratif et aussi du droil constitutionne l, s’élève une question générale, sujet d’ardentes cl d’éternelles con troverses : cet appareil dont il s’agit d’étudiei- soit la construction, .soit le fonctionnement, à quelles Uns est-il destiné ? UuoI doit être dans la nation le rôle du gouverneineiiL ? Ce problème sans doute n’est pas de notre domaine. Il appartient à l’économie politique. Pour éludier le mécanisme administratif et les règles qui président à son activité, il nous suffit de prendre les fonctions de l’administration pour ce qu’elles sont sans que nous ayons a nous demander ce qu’elles devraient être. Et cependant il nous est impossible de nous détacher entière ment, dans l’observation des principes du droit administratif, des théories qui contiendront, suivant le sentiment qu’on adoptera, NOTIONS iMu:uMiN.\mr.s soit la jiisliticalion. soit la condamnation, et en toute hypothèse I’cx[ilicalion supérieure de la raison d’èlre de ces principes. .\ux deux polos de l’opinion sont doux Ihéories également absoUii's. celles (ju'ou a dé'signées par oos expressions très significatives : la théorie de rKlal-gendarme, la théorie de l l-Uat-providence. l'.xaltanl les ili'oits de l imlividu. les j>arlisans de la première doc trine considèrent que toute loi, toute règle, toute discipline, tout acte de l’aulorité cotislilue une restriction au libre usage que chacun peut faire tle ses facultés naturelles, c’osl-ii*dire une diminution de la personne humaine. Sans doute, la sociiHé' ne jieul subsister que si la liberté de chacun est limitée au prolil de tous les autres, mais pour’ ni’ccssaire ((u’elle soit, celle limitation n’en est pas moins un mal, et puisqu’elle est un mal, elle doil être aussi restreinte que l)Ossihl(î, L idéal est ainsi de réiluiro à leur minimum les lois, les règlements, et d'une manière générale l’intervention des adininisIralenrs L IS'e demandons au gouverneimml. disent les imlividualistcs, (jiie ce qui ne peut pas s’obtenir sans lui : la justice, la police, la déténse (lu territoire, la salubrité, raménagement et l'onlreticn des voies [)ul)Iiques. Ce sont là, suivant eux, b's attributions non soulemcnl essentielles, mais exclusives qu’il convient de reconnaîlre à ^ l'Elat. Où son action n’est pas indispensable, elle ne saurait être que gênante ; le bien.que fait l’État, il le fait mal. mais le mal qu'il fail, il le fait bien C . Les socialistes des diverses écoles, au rebours, sacriUer la liberté de l’Individu à d’assurer le bonheur universel, (l) V. iïeudant, Le d}-oil individuel cl l'État, p. fi;! et siiiv. (ê) La thèse indivitlualiste apparaît ati siècle avec la réaction contre les iloclrincs mercantilistes, fortement tenue en h rance par les physiocrates et impUcinêe d’autre pari dans la cepLion de Vhomo œcono/nicus due à Adam Smith. L’auteur de w la Richesse des nations » était loin cependant de pousser le principe de riadividiialisme jusqu’à ses dernières conséquences; mais ses disciples ne surent pus tou jours tempérer,comme le mailrc, les rigueurs do la doctrine, par une modéra tion toute empirique. La clédnnce contre l’État se manifeste déjà dans les écrits de Maltlius et de Uicardo. Llle est plus accentuée encore chez les économistes de l’école libérale française ; il n’y a pas lieu d'exposer ici les idées des prin cipaux représentants de celte école ; il me sufllt d’en citer les noms : Say, Dunoyer, Dastiat, Courcelle-Scneuil, lîaudrillart, de Molinari, LeroyBcauUeu, Yves Guyot, Beauregard, —Ce n'est pas, d'ailleurs seulement dans les rangs des économistes que se trouvent les adversaires de toute action de l’État; à côté d’eux, il convient de citer des sociologues comme G. de Ilumboldt, Kssai suc les Limites de L'action de l'État, 1792, et Herbert Spencer, L'individu contre l’Êlal. 3 i' ? I: i S’ \ ' \ * V J n’hositent pas j rümnipütcnco ilo l’Etal cliargé imprégnées d'clafisnic. Elle est soucon- ; ! (1) Ducrocq, Cours de droit administratif, 7c êé.. i. I. p. t'. — Voir egale ment Rossi, Cours de droit constilulioniiel, t. I, p. L^'I11. i
NOTIONS P n !●: IJ MIN AIH K S L’individu isolo, disent-ils, n'est rien, ne j)eutrien : I.i liherf*'<les individus, c’est la lutte pour rexislence, c'est la concurrein'r. c’est la guciTC entre citoyens, c’est le triomphe du fort sur le raihh*. «lu riche sur le pauvre. L’J-Hat ne remplit jms sa t.h-hc s'il s.- lnu ne à faire régner l’onlrc, ;i préserver «'hacun d(* l’injustice du voisin. Il fui appartient aussi de redi’esser les inégalités choipiantes .pi.‘ la nature ou le.s circonstances font nai'ti’e cnti'c les homines. l/inéiralité est un mal puisqtrelle sème l’envie, .source de toute haiin-, Le mal ne |>eut disparaitre rjuc si l’I-dat intervient dans la rej)artiliou des riche.sses comme il doit intervenir frailleiiis dans la prodiictiim pour en assurer, avec la puissance dont il dispose, le de\elo|ipement et le progi'ès. La prosjjérité de l’Ktat n'est pas faite d(‘ la prospérilé vidus, disent encore les socialistes ; c’est le contraire «pii «'sl vrai : l’Ltat jjrosp«'j*e peut seul faire les «'itoyens heui'eiix. i’oiir n-a!is«‘rlc bonheur généi-al, c’est au développement du corjis sticial cpi il laut viser, c’est à la grandeur de l'Idat (pie t«uildoit dividU ne saui ait avoir de droit contre l’I’^tat : la volonté parlii-ulière ne peut jamais s’opposer h la volonté générale ; il uya pasde matières, il n’y a ]ias de faits où la réglementation ne trouve utile ment sa place ; le n'ile de l'Ltal n’a pas de limites comme sa toutepuissance ne doit pas avoir de bornes h La vérité scientifique et les applications positives sont entre ces deux systèmes. Théoriquement, d’abord, il est faux d’cxallcr les droits d<; l’I-dat, être abstrait, au détriment des rlroits des individus ; les droits de l’État, qu’est-ce que cela signifie sinon le /wucoir des gouv.rrnanls sur les rjouvernes'? Ce pouvoir, incontestablement,doit être resjieclé et obéi dans la mesure où il est utile qu’il s'exerce, mais la lixalion de celle mesure est justement ce qu'il s’agit de déterminer et c’est sur cette détermination que porte la controverse. Pour quels besoins et jusqu’il-quel point est-il avantageux que les individus soient subordonnés au pouvoir des gouvernants'? Voilà la vraie forme du problème ; si on le pose ainsi, qui osera (l) Cette conception est celle de tous les collectivistes. Par le fait même que l'Elat doit reprendre et faire fructifier tous les capitaux, il est appelé à diriger l’ensemble de la vie sociale. L’administration s’élargit jusqu’à être toute la nation composée dorénavant exclusivement de fonctionnaires, les uns fonclionnaires-adminislrateurs, les autres fonctionnaires-producteurs. — V. en ce sens tous les défenseurs dri collectivisme, depuis l’ordinaiid Lassalie et Karl Marx jusqu’à IJebel et Liebknecht en Allemagne, et en France, depuis les précurseurs comme Saint-Simonjusqu'à .Jaurès, Deville, .Tulos (,uesdc et môme Benoît Malon malgré les dissidences de son 4 NOTIU.VS IMIELIMINAIIIES 6 répDüdri’ «pic !«> mieux est «lu'il n’y ait pas de limite au pouvoir des gnu vornaïUs. pas il«.‘ matières où ringéronoe de ce jiouvoir ne snil jusliüéi' Un’est-ce aussi ipie la ju’ospérüé de l’Ktal envisagée comme dis tincte. de la prospérité «les individus? On dit qu’un Liai est riche (juaml le hion-élre nales, la l’éconilip' lUi sul .sont tels «pie l'iinpol soit facilemont pei\'u. Mais fKHir «jne le sol soit fécond, pour que les industries soient pr«).spères, [>oiir (pie la masse des liommes jouisse d’un certain hien-èlre. h‘ mieux est-il que les gouvernants laissent à chacun le soin et surtout le droit d’agir, de travailler, de commercer à sa guise, ou bien que l’Administration intervienne avec de pleins pou voirs pour surveiller rcxerci«‘e que chacun fait de ce qu’on lui lais sera de liberté ? néral, la productivité des industries natioli‘s indiA tout homme qui rolléchit et sait se défendre de ]nu'li pris, il apparai'tra (juc c«' grave jirohlèmc du nMe de l’Ltal a été singuliè rement embrouillé jiar Tahus des mots et d(^s abstractions ; la vé rité serait moins fuyante, on s’en rapprocherait bien plus facile ment si, l’cjotant les expressions qui font illusion paive qu'elles ne corri'spondcnt à rien de formel et de précis, on se servait seulement de termes qui désignent «les réalités concrètes : si. au lien de re chercher quelles doivent être les fonctions de TLlat, on se deman- j dait seulement quels services ou quels genres de services on peut atlendrcj de ceux.qui gouvernent >. Alors que TLlat apparaît être sacrilii'* ; Tinpersonnage idéal et suscep tible de periecUon, le gouveniemenl, quelque désir de bien faire qu aient les hommes qui le constituent, a certains vices inévitables par où ses actes les plus justiliables en principe et les plus nécessain’S en théorie peuvent, en pratique, se transformer en mesures dangereuses et oppressives. comme un I Les socialistes peuvent-ils nier que le meilleur des gouverne ments parvienne difücilement à être impartial? A’est-ce pas toujours, en fait, un parti qui détient le pouvoir ? Ltcndrc indéfiniment les attributions de TLtat, n’esl-ce pas accroî- (1) Il est dangereux de demander quel est le rôle de et M. LeroyBeaulieu fait très justement remarquer qu’il est infiniment préférable d'em- ; Le Gouvernement, dit-il, est un être conà quckpie parti qu’on appartienne, comme ci toyen ou comme sujet, on sait les imperfections, les défauts et les vices du gouvernement. Au contraire, l'État étant comui comme un être idéal, on le pare de toutes les qualités que Ton rêve et on le dépouille de toutes les fai blesses que l'on hait. » L'État moderne et ses fonclionSy 2« éd., p. 11, note 2. ployer ici le mot Gouvernement : cret, l'Etat im ôtre abstrait ; socialisme intégral ». i 'â
r t G NOTIONS l»ru:LIMINAiriKS 7 NOTIONS PRELIMINAIRES tre sans frein le pouvoir qu'ont les partis do s’oppriincr les uns les autres V fait (les autres membres du corps social. Services de sécurité, ser vices de Justice : jusijn'iei tout le monde est d'accord, " La troisième fonction deri-dat. dit encore Adam Smith, consiste à é‘ri£rer et ;i entretenir c«'rlains établissements utiles au public iju'il n’est Jamais dans i’inttuvl d’un imlividu ou d'un petit nom bre de créer ou d'entretenir pour leur compte, juir la raistm que les dépenses ({u’occasioniumt ces établissements surpasseraient les avanlag(;s que pourraient retirer les particuliers (pii en feraient les frais. » Peut-on niei’ d’autre i>art que l'action administrative soit, rai son des contrôles qu'idle exisre, fatalement smnnise à d(‘s lenteurs et a dos formalités peu favorables h la réalisati'U) écoiioiniqnc et avantageuse de ce qn'ellc entiaqirend V On peut, en Ibeoi ic, affir mer la capacité de l'I'^tat ; TAdminisli ation i LPtat en prati(jue, on constate iju(‘ ce ipn* fait n’a pas d’autres rnoj’c.ns d’ncii* que l'action administrative) est orflinairenient jilus coiUciix cl moins [>arfait que ce que fait l'iniliativc jirivéc. Les fonctionnaires \ Constniiia^ des phares, des ports, <les (juais, îles routes, des ponts, des iNuiaiix, enti’elenir des hôpitaux, «*réer îles sei'vicos de corres pondance ou des moyens de transport, ce sont là tout aussi sûre ment des fonctions ijui incombent à TLlal que la charge d’entrete nir des (l’ibunanx, des gendarmes et des soldats. I! n'est même pas n écessairo, lié(\ (ju il soit établi que l'inifialive privée n'aurait pas fait ce que 1 action administrative veut entreprendi'c. L'initiative privi'e. à d»*- faul de l’Administration publique, vices ]K»slaux.cousliaiil des chemins de fei‘.ouvert des écoles.institué el l'Llat n’agit (jue pni* b‘s fonctionnaii'OS, manquent en général du .stimulant de l’iidérét j^ersonnei : ils n’ont pas il lutter contre la concurrence, (ihez quelques-uns. le sentiment mais eeiix-lii sont une élite. Los faits, à cet î du devoir y supplée ; c'cl.'iireni mieux rpie les [dirases. (jomjiari'/, laclivile ipu règne dans un i-ayon des magasins du Louvre et la (piiélude r<dative d’nn iuir égard, pour que l'inlervimlion des pouvoirs publics soit Juslieau fpielconque de n’imjiorte quel ministère. Les g<jiivernants enfin, — et c'est un vire |>lus accentué dans un i'.lat déinocralirpie que d; .gnés à raison de leur aptitude constatée. I.es fonctionnain's. sans doute, sont plus aurait sans doule créé des serLlat despotique —, ne sont pas dési- ms un des caisses d épargne. Kl cependant rinlervenlion de r.Vdministration en toutes ces matières s’est manifosléegénéralement comme un inslrumeiiL de progrès cl de développemeul '. L’Administration a des imperfections qu'évite rindiislrie privée ; mais elle a d’autre part des moyens d’aclion qui lui permoltenl non de faire mieux, mais de faire autre chose. Kl astreints à des coiidilions de capac.ilé; ou moins les ministres, et mais ceux ([ni commandent aux fonctionnaires ceux qui font les lois, les membres des assemldées politicpies. sont cVioisis à réleclion non parmi ceux qui peuvent le mieux mais parmi ceux qui plaisent le plus L ●J’ai dit que les imperfections des gouvernements étaient inévita bles ; elles doivent inciter à la plus extrême ju’udcnce ceux qui sont tentés d'accroître sans cesse les attributions de l’Adminislrali on, c’esl-à-dire le rôle de l'Ktal. . c'est ainsi i[ue .M. Lero)-lîcaulieu lui-méme, imlividualisle déterminé el ailvorsairc un peu SVslémalique de I iiUervenlion administrative, est amené à re connaître à TKlal ce ([U il noiunu' la fouciion de con!iervalio)i cl (l) Depuis Ica succès de l’cco/c /lis/orirjue, tiuite une pléiade d'économis tes soutient f|ue sans aller Jusiiu'an collcclivisme. il convient pour l'État de ne pas se désinlêresscr des questions d'ordre économique, et qu’il est de son rôle sinon de se l'aire directement producteur, tout au moins de surveil ler et au besoin de réglementer les dillcrents acUes de production. — Cette conception a d'abord été proj)Osée par les dissidents de l’école ortliodoxc, notamment par Sismondc de Sismondi. Elle a été reprise plus lard avec un très vif éclat par les illustres adeptes de l'école historique allemande, dési gnés quelf|uefois sous le nom de rfcc/zwicc (Roschcr, Schmoller, Wagner, Scliaeflle, et avec quelques nuances séparatives, Brentano et Schônberg). En Belgique, ces idées ont trouvé également des défenseurs très autorisés, tels que Lavcleye, Hector Denis et Mahalm. Elles sont soutenues en l’rance par.MM. Caiiwès, Gide et Jay. — Il faut ajouter que Le Play et nombre de ses disciples acceptent volontiers l'intervention gouvernementale dans les questions d’ordre économique ; il en est de même le plus souvent des « socialistes chrétiens » do diverses nuances. Et cependant, il ne faut pas non plus qu’cdles nous aveuglent el qu’elles nous amènent h restreindre la fonction de l’État à ce strict minimum qu’acceptent seulement les individualistes. Adam Smilb a défini assez exactement le rôle qui convient aux gouvernements. Ils ont comme première fonction la défense de la nation contre seconde fonction, de toute violence du les agressions venant de l’extérieur; protéger les citoyens contre toute injustice ou comme (1) L’Administration française, a-t-on dit, ressemble à unoarmeo où I avan cement pourrait se donner .à l’ancienneté lonel inclusivement, mais où les générau.K en chef seraient désignés par le suffrage universel des soldats, sans conditions d’âge ni de capacité. V‘o d’Avenel, La réforme administrative^ p. lo. mérite jusqu’au grade de co- ou au ■r 'l.* à t ’
.'J ●J 9 NOTIONS Ml NAuu:s L'I'Mal rond des sorvir>‘s d'ordre moral par rorganisalion d»? l’assislancc, j>ar les instiliilions do prôvuyanro qu'il crôe on qiril onrnnraLTo : caisses dV’parijnc. caisses de rolraile, sociétés de '●ours miiluols. A [(.uilos ces allrilmlions obliualoin's ou j’acuUatives s’ajoule mu* doi’uiére l;\clie onlin od non ilt*s moinilrcs : c'est de so procum- ])ar l'impôl, ou au besoin par remjirunl. la masse énorme de ressourci's que nécessite une activité si générale. On voit par celte énumération qui pourtant est fort incomplète combien sont varii*es et «‘tendues les fonctions du gouvernement et les altribulions des administrations publiques, combien vaste est le domaine du droit administratif ; l'on dt'vine do suite combien sont multiples et divi'rs les principes gé-néraux sur lesquels reposent ses règles. Cette variété des matières à régler, celte diversité des principes à suivre sont, à n’en pas douter, l'une des causes qui expliquent l’absence, dans nos lois écrites, de tout code administratif. 11 n’a pas semblé, et c'est encore l’avis île beaucoiq) de personnes, que l'on pût coordonner en un tout ayant quelque apparence d’u nité,des règles et des formules répondant à des besoins si dilVérents les uns des autres. Une autre raison, d’ailleurs, explique aussi cette absence de rè gles et est également intéressante à signaler : à la ditrérencede no tre droit privé dont la source et souvent la forme mémo se retrou vent dans les ouvrages précieux des juriscousultes du XVlIb' siècle, le droit administralit s’est formé prest[ue intégralement depuis la Uevolution fraii(;aise.Adapté à la forme moderne de la société, il est moderne dans presijuc Inub's ses parties : c’est au fur et à mesure du développement des institutions et des idées politiques dans le cours de ce siècle que les lois administratives qui y correspondent ont été édictées. Pour la plupart, on a tâtonné longtemps avant d’atteindre le résultat désirable. De radministration ancienne, presque rien n avait été maintenu.L’administration nouvelle ne pouvait s’impro viser d’un seul coup. Sa formation a demandé cent ans ; encore ne doit-on pas se leurrera la pensée qu’elle est au terme de son élabo ration NUTKJ.NS l*HKLIMl.NAIIU:> d'anuHiornlion r/c.v cotidilions f/'bi'-rfih's rt dr lt}ru->'-tre dp la nation ‘. Sans insister plus longuement sur li* rùlé th'‘‘<'ri'pi'‘ de lu qm*stioii, constaL(jiis en passant (|u.‘ celte rnnnub* vague et «l'ailli'ur.s (ixacte suffit a juslilier la plupai*t des intm’V'-ntmns que Ie-< iudivirlualistfîs condamnent. Il y a là, eu résumé, mm une (jiiesliou «le [irincipe, mais un<j quesliim «le im-^ure A La pratiipic des nations civilisées csl conbjnne à «:es di)nn<‘«*s ot se U'iiit entre bcs «l«mx «loclriiuw extrèm(*s. Ia*s gouveriiem'* nls modernes ont ainsi deux sortes «ralti'ibuliims, «les allnbuliotis es sentielles et «les aUributi<ms fa«‘ultaliv«*s. L<;ur l'i')!'* «î-^seutirl est «le pr«jcurer la Justice, de maintenii-la séeuiit«* par l'armée. l'nnlr'' par la police, de veillera la salubrité iml>li«jue, d'cnlrelenir les voies «le communication, d’exécuter l«is travaux d'utilité gémuale, de gérer le «lomaine national, de garantir enfin aux cil"y«‘iis, tlans la mesure où les lois le permotteiiL le respect îles libertés piibliiiues, liberté de penser, de parler, trécrire, ou d'agii*, ou, pour euq)l«»yer les expressions courantes, la libei’lé «le <*.onsciem‘e nion, la liberté de la presse, la libci'lé* du travail. Les fonctions facultatives et secondaires «le riClal ont moins «1 im portance, mais à jjcine moins «l'inti-rét. 11 rend des servic.es d’or dre intellectuel par rorganisation de renscigmunent public et par la surveillance de l’enseignement privé, par les encouragements divers qu'il accorde aux beaux-arts. Il rend des services d’ordre industriel j)ar sou intervention dans l’organisation d«“s transports, qu’il s’agisse de Uvinspoi'ts de mar chandises ou do personnes (chemins de fei’ et navigation) ou qu’il s’agisse de transports des correspondances (poste, télégraphe, télé phone). Le régime des mines, le régime forestier, la protection des in ventions par le système des brevets, constituent égalenumt des in terventions utiles de l’Administration en matière industrielle. L’État rend des services d’ordre commercial i>ar l’organisation des chambres de commerce, par les expositions, aussi par le ré gime des douanes ou des primes. 8 i I se4 ; la lii)erté «le l'éiiJ 4 ●●1 . 1 i (1) Y. Traité théorique et pratique cVÉconomie politique, t, IV, p. (1890). (2) 11 faut lire sur la question du rôle de l’État, et en des sens dillêrcnts l'ouvrage déjà cite «le M. Leroy-Beaulieu, L'État moderne et ses fondions ; Dupont Whitc, L’individu et l’État, 3» édit., ISOü et surtout le chap. IV, liv. l de l’excellent traité de M. Gauwes, Cours d'économie politique, t. I, pp. lia à 218, où les opinions diverses sont mises en présence. csa (1) M. Th. Ducrocq a fait précéder la 7° édition de son grand ouvrage sur le Droit administratif et la législation fra7îi-aise des/ina7u:es pa.v une préface sur l'absence de codilication du droit adininisti-alif, ses causes historiques et ses conséquences. Celle absence de codification n’est pas spéciale à notre pays ; il n'existe qu’une nation qui ait un Code administratif, c’est le Portugal ; encore ce code Ü il )
10 NOTIONS PRKLIMlNAinilS En ral)sence <!<* adininisli’.'ilives, < Coilo ou »lo cnordiiiatinü (|ncl<-nn(jiu' d<’< lois jiudlit iiuHIiod'’ i:nnvi(*nl-il duni: d<‘suivrt' pour étudier les pi-ineipes et !<●< rV'irl<-s d<‘ radmiiii>liation 1 LIVRE PREMIER Ea plus simple consiste <ui «●♦‘(●i : Ij'éludi; du droit administratif mmpoj ti' l’i-xaiiifu d<* d- ii\ ordres de rpiestioijs: 1(*suih*s cmjc<u-n<‘tif rnri;ani<ati<'n admini'^lrativc, les aut.i'cs. II! (onolirnincmenl fh,*s s(*rvi«:es publics. La pai’tic de ce li’aitf- rniisaerf’e à roriranisati"n adminislralivc contieiulra l’indication dr:s agents et d«>s ruiisrils ipii r<'Ilabnrent à I administralimi tic j’Ktat et de ses .subdivisions. .Autrement dit, c’est la eomjjrjsilion du pej-sonnel administratit ipii y si'ra '●linliée. La partie consacrée aux serviees juiblies «●omprendra I eiinb' des f«jnt!tions «Jevolues à ces ai.o*nls et ;i ces ïamseils. — <Jui smil-ils? (]’est l olijet de la première jiarlie. — Une foui - iis ? L'esI rntijet de la seconde. ORGANISATION ADMINISTRATIVE ClLVrrt'UE IMIE.MIEU PlUNCIPRS GÉNKii.U X DE l/OUC..\MS.mON nMlNISTU.XTlNT.. A ces deux parties essentielles rjui constitueront deux j)remi('rs livres, il convient d’en ajouter une troisiènK!. il y a lieu de traiter séparément fJu contentieux administratil. c’<3st-à-dire de la l;i(;on dont sont tranch(‘‘S les litiges qui naisseni à Foeeasion des actes des administi-aleurs. Cette matière fera roijjet du drrnier livr<* .roxpuse sous ce t ilro quatre théories essentielles ejui ilominent l'organisation adminisliative, déterminent le rôle <les ailministrateurs et caractérisent leurs actes. Ce sont : 1" La thi'ori(' de la séparation des pouvoirs légistatifct exécutif: -2" La théorie de la séparation des autorités a<hninistrative et Ju- (liciaire ; 3« La théorie de la personnalitéjuridique de l’Etat, des départe ments, des eoinmunes et des établissements pnl)lics ; ●i-o La théorie des fonctions pnbli(jnes el de leurs caractères ju ridiques.' n’ost-il qu’une loi Générale sur l'organisation adininislrafive. t/al»sf;ni-f! (le co(lifir;alif»n du droit administrai if tient, dil-on. à la m.diililô des rêfrlos autant qu'à leur nuiUijdicilé. .M. Diu rorri dctiKinlro que ces deux rcq)rochcs. moins fondés f[u'on ne 1(î eroit (jrdinairomcnl, ne sont plus un sé rieux obstacle à la codilicution. (1) L'ordre que je préfère aux aulre.s n'a aucune prélcntion à roi-ii:inalifé. C’est le j)liis simi)le el le plus propice à la clarté de rex[)osition : c(‘la suffit. Peut-ctre y a-t-il quelque inéI('-^,Mnce à séjiarer les Iribiinaii.v acîminislral ifs des agents et dos conseils; deii.x l'aisous pourtant m'ont déebié à adnploi-cefte méthofle pour renseigucmenl et à la conserver dans cet c.Nposê. l.a première, la difficulté qu il y a ù bien faire apprécier le rôle des juges administra tifs alors ipi’on ne sait rien, encore du rôle de l’adminislration ; la seconde, c’est l’importance considérable que présente l'élude du contentieux. Celte étude, idus délicate que toutes le.s autres parties du droit adminislralif. peut être faite avec plus de fruit quand on a déjà une notion assez précise de tout le reste. Je ne vois que des inconvénients à la méthode adoptée par plusieurs auteurs, notamment par W. Patbie, et qui consiste à suivre pour l’étude du droit ad ministratif l’ordre des matières du Code civil, savoir : des pcrsonne.s, des choses, et des manières d’acquérir. — V. la critique de celte méthode dans le premier volume du traité de M. Ducrocq, "o édit., préface, pp. XXVIII et suiv. — Théorie de la séparation des pouvoirs législatif et — Ses conséquences. — Ses tempéi'aments. — Ses l'-'. exécutif, exceptions L c'est 1 Il résLiUe de la définition précédemment donnée que l'Adminis- (li V. sur la séparation des pouvoirs : Esmein, Traité de droit constîiMlionnel, éd., pp. 2'79 et suiv.; — Saint-Girons, Essai sur la séparation des poxivüirs dans l'ordre polilifjuc, adminislralif el judiciaire, Paris, 1884 ; — DuguiL, La séparation des pouvoirs et l'assemblée nationale de 1189, Paris. 1893 ; — Aucoc, Rapport sur le ccaicoiirs relatif à la séparation des pou voirs, Compte rendu de l’Académie des sciences morales et politiques, t. CXll, pp. 2l3et suiv.; — Barclchausen, Un paragraphe de VEsprit des /ois. Revue cri tique, t. XI, 1882, p. 490 ; — Ducrocq, Cours de droit administratif, 7® éd., t. ), n"® 34 et suiv. J
î 13 pr.iN<:ii’i;s «îi':Ni':n.vi x m: i/ouc.anisation admimstrativI': ou (runc assemblée comme a 12 LEViir: iMu-:.Mn:u. ohaimtri; Irai ion est l’enscmijlo «les siTvii-i'S publics l■nvi<.■u;rs dans h'iii* orga nisation. dans b'iii's allril)uli(jns et ilans l»*ui’ fi»nrlinnm*mi‘n(. coimno au lomps de la monarchie, réplique do la Convention. .Ainsi, nécessilr jiour écarter le péril di? rabsolutisme d»' conlior a deux organes distincts la mission de lé-gifcror et celle de procuFonilnmnnl (!<● Vnutunh- admlnislralirr. l’autorité adminislrativo se trouve dans la '●nnsliliilii)n ménu'. l/idée fl'aulorité est iidiéronte à la notion d'iitat. I/Ktat, c'c’sl la nation organisée. Oai dit oi'gainsalion dit néc‘‘ssair'Ou«‘nt l'églr ; il n'y a pas déréglé, au sens piatiqin* du mol, s'il n.'v a pas de sanction. Or la sanction diîs règles ne peut élr*' <pie la violence et la violence ne jjeut être exercée (pie par des hommes; forcéanenl les hommes (jui par lorganisation nnhm* du corps social ont le jiomaiir d exercer la violence pour obtenir l'ohsiM'vation des règles ont ainsi h* pou voir de cominandei’ aux aulriîs L’autorité, dans toute oi’ganisation, est exercée j>ar ce (pi’on nomme les jiouvoirs constitués, et ils la tiennent du jmuvoir cons tituant. Le pouvoir constituant est l'émanation dii-edi.* de la souveraineté (jui réside dans la nation même. La nalioii exei’ce c<- pouvoir par des représentanls ; la réunion de ces représentants, <iu " Assem blée nationale >»,crée les jiouvoirs constitués. Les lois consliluLionmdles de I87b, suivant uni' ti*adition inau gurée en France en 178h, ont confii* ;i deux autorités distinctes ces deux fonctions essentielles de l'organisme politique : faire les lois, faire exécuter les lois. Le j>ouvoir législatif est exercé par deux Cliamhrcs (Si'nat et Chambre des députés). Le jiouvoir e.xécutif est cuidié au Fn'sidcnt de la Uépubliijue, qui l’exei'ce par scs ministres. CaracU're du 'principe de la sépara lion des pouvoirs. — Celte règle de la séparation du pouvoir légi.slalif et <tu pouvoir exécutif n’a pas le caractère d’une vérité juridique que les consLitiilions constatent cl dont elles appliquent les corollaires. C’est seulement une précaution, dont le bon sens et rexpéricnce lililé, contre les abus possibles d’un pouvoir trop gi'«'nid. Tout le monde s’accorde à penser que les abus de pouvoir sont inévitables quand le commandement cl l’exécution appartiennent à la même personne ou au même groupe de personnes. La division des pouvoirs a pour l)ut d’éviter tes inconvénients de la dictature ou de la tyrannie, dictature également dangereuse, tyrannie également insupportable, qu’elles viennent d’un homme, (1) V. sur ces points le livre d'Eugène d’Eichthal, Souverainclé dti peuple et Gouvernement, Paris, lS9ü. Le f(»[id(Mncnt de rer ['(‘xéculiun des kiis, voilà un jioinl acijuis. léanhfrité judiciaire esl-ellc un troisième pouvoir é — Prfaut d in térêt jn'uliijui' de lu controi'crsc. — Xt' faul-il jias aller jiliis loin et diriî. comme Monlt'sijuieu l'a fait, (ju'iin troisième pouvoir egale ment iiidéj^endani du jxiuvoir exécutif et du junivoir législalil doit exister cbe/. les ]ieu]d(‘s libres, savoir; le junivoir judiciaire » t Lsl-ee ainsi iju'il faut, d:ins les Liais modernes l't particulièrement en l''ranc,e, inlerjiréter le ju'incijK' d(‘ la séjiaralion îles jiouvoirs? Hecunnaissons d’aliord que la solution do (“elle qimslion n’a qu un intérêt duclrinal. On’en tliéorie nn élève le jiouvoir jiuliciaire au rang de Iroisiènu! jiouvoir de ri-'lal, il iven saurait être, pratiquemeiil, jilus imhqiendant ni à régard du jiouvoir législatif, ni à là-gard du Jiouvoir exéc.ulif. Il ne sera jias jilus indéjiendant du pouvoir législatif, juiisque celui-ci lie jicul pas cmpiiHer sur l’exécutif dont l’autorité judiciaire ferait au moins jiarlio ; cl il ne sera pas jilus indépendant du pou voir exécutif puisque le rote ites juges étant de diUermincr, dans un conllit, qui doit avoir raison, wn ne conçoit j.ias comment une autorité quelconque jiourrait leur dicter leurs sentences sans les faire sortir de leur riMc. Tlicoriquement, ta justice est essentioUemcnl indcjiendante ; jiraLiqucmenl, son indépendance est garantie tantôt jiar rinamovibililé, tantôt jiar 1 élection des juges. Alais on ne voit jias bien ce que la justice peut gagner, soit jiratiquement, soit théoriquement, à être mise sur le meme rang que te pouvoir législatif et te pouvoir exémilif jilulôt qu à être considérée comme une branche de ce dernier. On a dit quelquefois, quand on a tenu à trouver un intérêt jiraliqiic a cette discussion, que si la justice constituait un troisième pouvoir, les juges devraient nécessairement, dans un Etat démocra tique, être recrutés par le système électif L C’est une pétition de principe. La règle de la séparation des jiouvoirs n’est pas tellement absolue qu’elle ne permette de confier aux détenteurs dcTun d’eux le soin de désigner le ou les titulaires de l’autre. Ce sont bien les législateurs, unis il est vrai en Congrès, qui désignent le chef du pouvoir exécutif. Ce sont encore les législateurs, dans le régime parlementaire, qui lui imposent le choix de ses collalioraleui's , les f| ont démontré l’u1 I fb V'. (i) V. bucrocq, Cours, "c éil., p. 4U. ■f ■ . » i l
T» : >* s w L ir> l'uiNr.iPt'.s (iKNÉix.u \ m: i.oiu;amsatu)n administrative 14 LfVHl-: PRKMlEn. CHADITIU-: I'MKMIKH ministres. iJiDiî oljslad<* verra-t-on. niAinc «-ii a<lo|»lant la rMiireplion d»’s trois pouvoirs, à ce que run d'eux, le ptmvuir exi-i-ulif,dé signe les titulaires de l’auli-e, les juges ? II ! La Cous''-ijuenccs du prinrip.r </e lu srparalion i/e.t pouvoirs. sé|iara(ion du pouvoir li-gislatif ol ilu pouvoir exécutif a les quali<^ cons<a|uences suivantes : 1 Le pouvoir exi'culif ne peut pas, }>ar ses actes, contredire ou iniidiliec une dis{)osilion législative. 11 ne peut rien aj»uiler aux lois qui ii'y soit im[)liciteincnl contenu. Nous éludierons ultérieurement rauloiâli’ réglenumlairo et sa portée. Nous constaterons alors que la règle énoncée est .ahsoliui el ((ue les exceptions (|u on a cru y von ne se JuslilienL pas en droit et n'existent pas en fait L ^2^ lue pouvoir exécutif ne peut ni par ses décrets, ni par les dé cisions de ses tribunaux donner lui. Une telle interprétation serait une modiücalion de la loi qu'on reluirait i)récise et incontestable, là où elle inamjue de précision et prête à la controverse. Il y aurait à cela tout avantage, dira-t-on. — Oui, mais cet avan tage ne. peut être procuré (jiie par le législateur lui-mèine. Inter préter ainsi, c’est choisir entre deux systénies douteux. Qui dira que celui (|u'avaiL préféré le législateur n’est pas précisément celui que l’administration ou la justice rejette ? C’est pour cette raison que le juge n’a le droit d'interpréter, comme il a été dit tout à rheure, que pour faire application de la loi à une espèce déter minée, et sans engager l'avenir. Le pouvoir exécutif ne peut ni par ses décrets, ni par les ilécisions de ses tribunaux, intei’|)réter la loi sans en être requis casion d’une espèce. Un particulier ayant des doutes de la loi et tenant à s’y conformer scrupuleusement obtenir, soit de radministration, soit de la justice, capable de lier radministration ou Injustice. -4« Aucun recours n’est ouvert contre les lois, soit devant les ju ridictions civiles, soit devant le Conseil d’KLat. Ce serait en appe ler du législatif à l’exécutif, ce qui ne se peut. Mais inversement tout acte du pouvoir exécutif, saufles décisions des juridictions eu dernier ressort, peut être, sauf exception, l’objet d'un recours /doulorih; jndintiwr est u7\o hrnnchf du puuroir r.riTtitlf. - Ceci question .sa vé-rilablc purh'f, je r . étant posé pour assigner à pense pas que le [)rin(;ipe de la séparation de.s pouvoirs iluive s'en tendre en ce sens qu’il y a trois pouvoirs, b.* législatif, l'exé-eulif et le judiciaire, l'aii’e les lois, les faire exéciiler, me j)araissent. en bonne logi que, deux termes entre lesquels ou à cùlé destjiieis il n’y a pas de place à prendre. Il me semble <jue cet acl<* j)arLiculi(*r >■ inh-rprrter lu lui an de CMiilJiL », fuit nécessairement partie di* cet acte général » fuÀrc axâculrr lu loi ». Pour faire exétmb-rla loi, il faut bien lui assigner une signiticalion pré-edsc ; ipi'on lui assigne relie signification liors de toute controverse, directement et sans discus sion, ou Ijicn qu’on la déliM’mine après discussion el suivant une procédure, comme font les juges au cas de controverse, ii’est-ce pas eu définitive le même acte (ju'on accomplit, acte si intimement lié à l’exécution qu’on ne l'en peut séparer? Cela est d’autant plus vrai dans nos régimes mo<lcnn!S que l’aulorilé judiciaire est partout el spécialement dépourvue du droit de don ner aux lois des interprétations générales ayant la valeur de règles. Autrefois, les parlements, {)ardélégation du pouvoir royjil,avaient le droit de prendre des dispositions géiiérales dites a/ré/.sw//- ?vijlcmenl. Les ari'èls de règlement n’étaient pas des luis; c’édaient seulement des inlerprélations ayant, pour ravenir,forcc obligatoire . A la rigueur, de telles inler])rélations auraient pu être considér<‘CS comme l’usage d’un pouvoir distinct de l’exécutif puisquèdles étaient susceptibles d’étre mises en œuvre on dehors de tout acte d’exécution. a t f J une iulerprélaliou gémérale de la ' > l à rocsur le sens ne peut pas une indication On sait que la justice, aujourd'hui, n’a le pouvoir d’intervenir et de prendre une décision qu’à l’occasion d’une espèce (jui lui est soumise el seulement pour celte espèce. Elle n’a pas la faculté de dire ce que signifie la loi en général et comment clic Lappliijuera aux autres espèces semblables. Ce n’est que pour une application précise qu’elle remplit sa fonction. Elle contribue ainsi à celte ap plication ; son action est une partie de l’exécution, ce qui me fait dire que l’autorité judiciaire est une branche du pouvoir exécutif*, (l) V. en ce sens Ducrocq, Cours, 7'^ ôdpp. 32 et suiv. ; — Serrigny, Traité de la. com-pélence et de la procédure administratives, 2” éd., t. I, p. 7 ; — 3'rolley, La hiérarchie admmistrutive, t. I, pp. 0 et suiv. — En sens con traire : Jacquelin, Les piàncijyes dominants du contentieux administratif. '.J J 1 (]} Voy. mes articles sur le Pouvoir rédlementaire du Président de la Répuhlitiue. Revue pol. et pavlem., 1898, pp. 1 et suiv, et pp. 323 et suiv. (2) .l’applique ceci même aux règlements d’administration publique en si gnalant toutefois l’opposition de la jurisprudence (V. pp. 9i et 92), i
y IC MVHK aiAI'ITHK l‘F\K.Mti;i{ I’IU.Ni:iPi:s .rKNHKArX ni-: LOUriANI.SATlOX ADMlNISTIlATlVli: l’aulurilr naissante uni cpssê de s’appliquer ou ont été remplacés par des K)is um’ t’ius les révolutions passées. Cela s'esl fait égahnnent au commencement du siècle dans tles conditions toutes dilVérenles. En vertu de la constitution du :2:î fri maire an VIII, les décrets dn chef de TKlat en matière li't^islative prenaienl force dt' loi s'ils n'élaienl pas attaqués devant le Sénat tians le dédai imparti par l’jirticledT de la dite constitution. Los dé crets ainsi l’dictés ont uardé leur valeur législative meme après la chute du régime' impérial. lOnlin tle 18U0 à 1814, le Conseil d'Ktat a eu le pouvoir d'inlerpréUîr la loi par voie d’autorité. Les exceptions que j’ai appelées constitutionnelles sont au nomJn’e de trois. La première exception so trouve dans la loi du to fé'vrior t87:i2 connue, sous le nom de /,oi 'J'rèvcm'iic. Le texlo prévoit l’hypothèse où 1 .Assemblée nationale ou les assemblées qui devaient lui succé der sei‘ait!nt illégalement dissoutesou empêchées de se réunir. 11 conRe alors éventuellement aux Conseils généraux le soin tic gou verner à titre provisoire, et ce gouveniemcnt provisoire n’observe aucune distinction entre les pouvoirs exécutif et législatif*. La deuxième exception résulte de rarliclc 9 île la loi constitution - nelle ilu février 1875, tjui investit l’une des Assemblées légis latives, pour certaines hypothèses, d’une fonction Judiciaire : Sénat peut être constitué en ('our de justice pour juger soit le Pré sident de la Uépublique, soit les ministres, et attentats commis contre la sûreté de l'Etal ' se sont présenh-'cs jiour le Sénat d'exercer ces fonctions judi ciaires. est en 1889. lors du procès liouIanger-Dillon-llochefort, et en 1899 a 1 occasion du complot des monarchistes, des plébisci taires et des antisémites La troisième et dernière exception est relative aux colonies. Avant 1870, il était admis qu’un certain nombre de matières pou vaient, et parfois même devaient, aux colonies, être réglées par décrets. Le régime législatif des colonies est anjourd’luii le même que clans la métropole; mais le régime des décrcls-lois subsiste sur tous les points qu’ils ont réglés, tant qu’une loi n’est pas in tervenue pour les régler à nouveau (1) l.a survie de la loi Trévencuc au régime provisoire sous lequel elle a été faite est un point contesté. — Voy. Esmein, Èlém. de Droit constili/Uonnel, 2^^ éiL, p. 68Ü. (2) Addition, loi du 10 juillet 187ü, article 12, et loi du 10 avril 1889. (3) Arrêt du 1-4 août 1889 ; Sirey, 1890, 2, p. (4) V. loi du 24 .avril 1833, concernant le régime législatif des colonies, et 17 III Le principe de la séparation des un e vérité juriiliqnc, mais seulement et utile. Cette règle serait tait ceilains tempéraments. Do plus, comme Ionie règli*. porte des exceptions. ●I appelle excf:/}lio/is laa cas où la l ègle esl non écartée : sur cerlain.s (joints. (>our exécnlil est conlir* an Ic'gislatenr, un le (jonvoirde lé-gilVovr »'sl con fié au chef de l’Etal. J’ajjpelle tomprrainents les cas où, application est adoucie, c'e-st-à-dire les bypoUii nir projiremcnl législateur, le fcction des lois, où sans jnemli-c la foiic.linri île i'ariininislralion, le pouvoir législatif intervient d La i*egle de la siqiaration des jionvoiis serait plus fAclieiisi* ijue sage en effet, si séparation voulait dire (jiio les deux jiouvoirs doi vent être absolnnienl étrangers l'un traire qu’ils se pénètrent et se limitent l’iin l'antre, dent cependant jionr concourii- au même but, (jour donne)' à rèt général même esprit, les satisfactions qu’il réclame. 2)rincipe de la séparation des pouvoirs. — Le pouvoir législatif limite le pouvoir exécutil’par le droit il’inlerpe Dation, par le vote du budget, par le contrùle législatif des dé penses. Le pouvoir exécutif limite le pouvoir législatif par tion II l’initiative des lois délibération, parle droit de correspondre avec les Chambres par des messages, par le droit de demander à la (chambre liante la disso1 ution de la Chambre des députés. — 'J'els sont les tempéraments. hxceplions au principe de la séparation des pouvoirs. — Los ex ceptions a la règle sont de deux sortes. Les unes sont des exceptions historiques, les autres des exceptions constitutionnelles. En parlant d’exceptions historiques, je fais allusion aux décretslois, c est-a-dire aux hypothèses ou, dans le passible pouvoii" exé cutif, pour tel ou tel motif, a édicte des décrets ou pris des mesu res qui ont eu et quelquefois ont gardé la valeur de lois. Cela s’est fait dans les périodes révolutionnaires ; les décrets pris alors par (jonvuirs n’i’sl pas. ai-je dil» léglc |iraliqnc pi'iuient^ cependant inap(>lb-al>Ii* si <>ti n'y admetelle comn n e f I as atlénu'M'. mai^ 1 cerlaim.'S malièr-'s. b- pouvoir sans ijn'oii écai-te la règle.son i-srs iii'i sans deveIjouvoii' exéc.nlif ]iartieii>e à la couf) ans i’oxécnlion di*s luis. il rantnx 11 iinpoi'tc au con- ‘t (ju'ils s'accorl’intéLe par les mêmes procédés, conen.s et appliqné'S dans le pour connaître des — Deux occasions l'einpévaments au la participapar le droit d'en réclamer une seconde ■V 11 r 2-43. Arrêt du -4 janvier 1900. i
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